目前，全国已确立了9座国家中心城市，其中最后一座城市——西安——是在2018年初获批的，距今已经有2年7个月时间。这段时间里，第10座国家中心城市将花落谁家，一直是人们热议的话题。近期，山东宣布将支持济南建设国家中心城市、青岛建设全球海洋中心城市，引发了对该问题的新一轮关注。
在网络上，人们对国家中心城市的分析主要有“读图”和“读数”两种思路。“读图”思路主要从东中西部均衡布局的角度来分析某座城市被确立为国家中心城市的可能性，“读数”思路则更侧重于从城市竞争力强弱的角度展开分析。
实际上，一座城市的中心地位是地理区位、人口布局、空间形态、交通流线、经济联系等多重因素交互作用的结果，并非通过简单的平面统计可以确定的。作为最高等级中心地的国家中心城市不可能太多，依靠空间想象推测未来可能有多少座国家中心城市并不靠谱。随着不同城市专业化特征的进一步凸显，建设一批专业化中心城市（比如海洋中心城市、科技中心城市等）或将成为一个新趋势。
中心地理论与中心城市
国家中心城市是在一国之内发挥最高等级中心作用的城市，作为其学理支撑的是经济地理学中的中心地理论。
中心地理论是地理学家克里斯塔勒（Christaller）在《德国南部中心地原理》一书中最早提出的，后来经济学家廖什（Lösch）基于不同假设进行了补充。该理论认为，人类活动的地理单元总是处于不均衡状态，空间上表现为中心地和外围区的差异。
中心地是在一个区域中发挥中心功能的聚落空间。大至一座都市，小至一个村庄，一个居民点无论大小，要成为中心地通常需要具备两个因素：一是人口规模和密度，二是中心性。
要成为中心地，仅仅有人口规模是不够的。同样的人口规模，是集聚分布还是均匀分布，会影响中心商品消费总量。中心地的发展与繁荣依靠中心商品的消费，中心商品的消费则依赖人口在中心地内部的集聚。因此中心地必须同时具备一定的人口规模和密度。中心性则是指一个地方相对于周边区域的综合经济作用剩余，经济地理学中通常称之为重要性剩余。简言之，中心性意味着该地对于隶属于它的一个区域的相对重要性。
克里斯塔勒依据市场原则、交通原则、行政原则来分析中心地体系的演化。作为一种理论图式，中心地原理只能对早期城市体系的演化轨迹作出估计，其在高度复杂性条件下的分析效果尚不确定。但是，现代城市区位分析中这一理论框架仍然堪用，因为我们追求的并不是其在数学上的严密性，而是借鉴这一思路来对城市体系的演化方向作出判断。
依据中心地理论，一座城市的中心性是地理区位、人口布局、空间形态、交通流线、经济联系等多重因素交互作用的结果，并非通过简单的平面统计可以确定的。作为最高等级中心地的国家中心城市，更是如此。
从这个意义上讲，国家中心城市只能识别而无法遴选。确立国家中心城市是对上述多重因素综合作用结果的确认，不能作为区域平衡的筹码，更不能搞成调剂余缺的工具。
国家中心城市首先要优化内部结构
国家中心城市的核心功能，是经济集聚以及由此带来的对周边地区的辐射带动。经济集聚的前提是人口集聚。这意味着，国家中心城市面临的首要问题是优化内部结构，以增强自身的人口集聚度和承载力。
严格意义上讲，已经确立的9座国家中心城市（包括其它相当一批大城市），早已不是一座独立的城市，而是一个都会区。国家中心城市自身的优化，本质上是都会区内部结构的优化。
中小城市发展为都会区，通常要经历人口向城市集聚、郊区城市化、逆城市化这三个阶段。城市的发展演化过程，并不会自然而然地导向一座现代化都市。城市发展的不同阶段，需要不断采取人为干预措施，破解各种问题：早期的无序扩张问题、中期的环境污染问题、后期的城市更新问题，再往后则要应对逆城市化、再城市化等问题。
都会区内部结构的优化，关键是处理好中心城区与郊区的关系。城市要发展好，必须要有一个形态稳定、功能完备的郊区作为支撑。城市郊区承担着中心区难以完成的功能，本质上是城市经济和市民生活的一部分，能够为高密度的城市发展提供支持。据研究，郊区至少有以下五种功能：
（1）作为城市生态环境屏障；
（2）为市民提供休闲旅游场所；
（3）提供仓储物流等工业设施场所；
（4）满足高品质、低密度居住的需要；
（5）改善食物安全里程，提供丰富的生鲜食品。
我们面临的问题是，在城镇化的浪潮下，人口集聚了、城市扩张了，但是真正的郊区形态却没有发育起来，相应的郊区功能也付之阙如。这些问题的出现与城市政府对郊区的过度控制和干预有关。长期以来，我国的城市发展呈现出一种畸形的“按级别发展”形态，这种等级化逻辑也渗透进城市内部。郊区——这一既非典型乡村、又非标准城市的特定地理空间，在城市发展中扮演了尴尬的角色。多年累积下来的结果是，很多地方的所谓郊区变得“城不像城、村不像村”，郊区功能空缺，实际上成为城市的“待开发区”。
从世界经验看，发育良好的城市郊区大多是基于资源禀赋和经济规律自然演化的结果。在一个市场化条件下，各类要素在相对价格的牵引下会在城乡之间得到合理配置，这个配置在空间上的结果就会形成一个处于动态稳定中的郊区形态。
国家中心城市应走在全面深化改革前列
于中国而言，城乡发展还始终面临着一个特殊问题——打破城乡二元的制度结构。当前，土地产权制度、规划管理体制、户籍制度等方面的二元结构是制约国家中心城市发展的主要障碍。国家中心城市要更好发挥首位度和中心性作用，更应该走在全面深化改革的前列。
一是加快建立城乡融合发展体制机制。今年初，国家发展改革委等十八部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，明确了11个国家城乡融合发展试验区。通过比较可以发现，11个试验区只覆盖到广州、重庆、成都、西安4个国家中心城市，北京、上海等5个国家中心城市未能列入试验范围。已经列入改革试验范围的城市需要加强政策集成和试验深度，尽快推出制度性成果；未列入改革试验范围的城市，也应该积极挖掘改革经验、争取改革授权，更好发挥国家中心城市的引领作用。
二是用好国家中心城市支持政策。在当前的政策框架中，给予了国家中心城市一些特殊的支持政策，这些政策大多带有改革试验意义。政策一旦试验成熟，很快就会向更大范围甚至全国推广，那时国家中心城市的政策优势也就会被拉平。因此，国家中心城市在获得政策性支持许可后，应加快推进步伐，积极稳慎用好相关政策，既充分释放政策红利，又发挥好政策试验作用。
三是改革土地规划管理体制。实现郊区良性发展，有必要在城市周围划定一个城市拓展区，在此区域区内简化土地利用管理和审批程序，允许用地行为主体和产权主体自主交易，并按照法律规范自行选址投建，地方政府只负责对用地行为合法合规性作事前或事后审查。通过这样的努力，城市将逐步走上自然演化轨道，城市郊区形态也将渐趋合理。土地规划管理体制改革可以说几乎还没有破题，选取一两个国家中心城市开展这方面的试点，很有必要。
（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员）