上海社科院｜人民城市建设需实施“社会型城市更新”策略

城市作为人类文明发展的产物，是一个生命体，有机体，始终处于不断成长、发展、演变之中。城市更新是全球任何一座城市有机发展的客观规律，也是实现城市转型升级的必然选择。城市更是人们生产生活的重要载体，旧区改造是一项重大的民生工程。在“人民城市人民建，人民城市为人民”的根本价值遵循下，新时代的城市旧区改造，既要关注经济价值，更要关注社会价值和人本属性，通过采用“社会型城市更新”策略，实现经济与社会、物质与文化并重的发展目标，让城市居民过上更加美好的幸福生活。

一、在改革开放以来快速城市化进程中，中国大多城市的旧区改造运动，属于典型的“经济型旧区改造”模式

改革开放以来，中国经济社会发展进入了快车道，以规模扩张为主的城市化取得了快速发展，2019年中国城镇化率为60.6%。加快旧区改造，成为全国各大城市谋求转型发展的重要手段。但纵观旧区改造的实践，当前大多城市的旧区改造，更多的是一种以经济增长为导向、以物质建设为主的“经济型旧区改造”，普遍存在“重经济、轻社会”“重物质、轻精神”“重拆建、轻保留、轻保护”等问题，从丰富社会生活、促进社会公平、保存城市记忆的角度看，存在一定弊端。

一是，隔断了城市文化记忆或文化脉络。城市文脉是一个城市的根、是一座城市的魂。当今中国城市的经济型旧区改造，一方面，拆除或破坏了城市文化基因（如城墙、胡同等文化空间，如北京的四合院、上海的石库门、弄堂等），使得城市文化积累和延续发生明显断裂；另一方面，在旧区改造进程中大量仿造的是具有西方文化的建筑式样，缺乏对中国传统建筑文化精神的继承和发扬。照这样下去，当地城市文脉的断绝是不可避免的。

二是，毁坏旧区居民的社会网络。当前的大规模、单一化的旧区改造，见物不见人，忽略了对城市居住社区的社会网络和邻里关系的保护,居住区中原有的社会网络丧失殆尽。经改造后的新居住区没有着力于基础设施的完善、环境条件的改善和城市综合功能的提高,新的社会网络的构建因缺乏供居民进行联系、交往的场所而显得困难重重。

三是，中心城区面临“空心化”、“绅士化”双重风险。当前大范围的经济型旧区改造，在某种程度上为中心区空心化和绅士化埋下了一定的隐患。一方面，在经济型旧区改造时，喜新厌旧情绪充斥着每个环节，把原有的房子和街区整体拆除，低端服务业被迁出，大量的本地人被拆迁或选择异地置业，中心城区租住的则是外来流动人口。对旧区改造后的商业区而言，因本地人减少，人气不旺，商业萧条，有可能引发一定的城市衰落。另一方面，在经济利益驱动下的旧城改造，实际上使得中心城区成为一个生活成本更高，低收入者群体可支付住房更少而难以立足的绅士化空间，在中心城区形成更多的居住隔离问题。

二、新时代需要采取“社会型城市更新”策略，营建以人民为中心、包容性的城市社会生活新空间

面对建设“人民城市”的根本要求，注重物质空间改造与人的生活质量改造并重、硬件改建与软件再造并重、经济效益与社会效益并重，是新时代城市旧区改造和更新的基本要求。这就需要各大城市在充分借鉴吸收西方城市更新经验与教训的基础上，结合中国国情，不断扬弃现有“经济型旧区改造”模式的弊端，逐渐探索一条具有中国特色的“社会型城市更新”之路，实现城市经济、社会、文化的均衡协调发展。所谓“社会型城市更新”，是指从城市转型发展的阶段特征出发，以促进城市居民发展、以改善生活质量、以储存城市文化等为导向，依靠多元化的开发机制，实现城市局部或整体物质环境改善和功能转型升级的综合性城市复兴与重建策略，旨在追求社会效应、经济效益、生态效益的有机统一，创造一种更加多元、更加包容、更加公平的城市居民社会生活新空间。具体而言，要沿着以下更新路径：

一是，发展理念转型：从侧重硬件环境建设向侧重改善人的生活质量转变。城市的发展不仅表现在经济状况上，还体现在老人的养老院、孩子的学校环境、底层市民的生活状况、文化设施与活动、文化古迹的保护等等方面。据此，城市旧区改造要改变唯利是图的做法，不能以巨大的经济利益或城市景观的全新改观作为改造的核心，要做到见人见物，更要关注人的发展，想方设法提高人的生活质量，理应成为各类旧区改造的第一理念。

二是，改造方式转型：单一的“破旧立新”式改造向“拆、改、留”并举转变。尽管中国相关法律规定，“拆、改、留”是旧区改造的三种主要方式，但是在求新、求变的传统思维下，“破旧立新、大拆大建”成为诸多城市政府在实际旧区改造中采取的主导模式。未来的社会型城市更新，要实施“留、改、拆”并举，根据不同的标准和需要，来确定哪些需要拆除、哪些需要改建、哪些需要保留，对具有历史文化价值和建筑特色的街区、建筑要妥善保留，并进行保护性改造，确保建筑特色，挖掘和提升其人文价值。

三是，功能效益转型：从单纯的房地产、商业开发向完善城市功能、促进城市产业升级、保存城市文化等多功能更新转变。城市更新的核心和关键在于“更新”上面，通过城市旧区土地的“混合使用”，促进功能转型发展，形成新的多功能核心区域。一方面，旧城区更新改造要与完善城市功能、推动城市功能转型相适应，与城市产业结构调整升级的方向相一致，尤其是要与城市旅游业、现代服务业、创意产业等发展紧密配合，致使改造后的城区或街区，成为城市新的功能区域，帮助提升整个城市在一定区域范围内的发展能级。另一方面，旧城区更新要与城市文化发展高度统一，切实让城市更新成为城市历史文化保护、保存、开发、利用的最佳路径和实践案例，力求实现城市历史文化与现代文化相互融合、相得益彰，和谐共存，提升城市的文化内涵和文化品质。

四是，社会目标转型：从社会排斥性改造向社会包容性、活力型改造转变。未来的社会型城市更新，更应该关注原住民的邻里关系、社会网络、独特生活方式、城市活力等因素，走一条社会包容性、活力型的改造之路，即要在改造进程中，充分尊重民意，积极采取就近安置或原地回迁的方式，让愿意搬回的居民就地安置居住，尽可能地保存原有的社会关系，维护长久的社会情感。更为重要的是，在中心城区规划建设一些廉租房或公共租赁房，作为中心城区的人才公寓，让在中心城区上班的诸多白领实现就近居住、低成本居住，这对提高城市效率、增强城市活力大有好处。这样，改造以后的新城区或新空间，就会成为一个兼具包容性、具有活力的新型发展区域，有效推动城市经济社会协调发展。

与此同时，在具体规划策略上，社会型城市更新需要强调以下三点规划策略的完善。

一是，制定和完善城市更新规划体系，处理好城市更新规划、单项地区改造规划、抑或单体建筑规划设计之间，及其与城市整体发展规划、地方发展规划框架和其它指导性文件之间的纵横向关系，城市更新发展的规划方案要与城市努力发展现代服务业等功能转型发展的定位相适应，城市更新项目竭尽全力为整个城市发展服务，防止不同规划间发生定位与利益上的冲突。

二是， 做好城市更新的配套设施规划，包括公共交通、教育、医疗、住房等公共服务设施配套规划等。

三是，探索并实施深度参与式规划，吸收和采纳社会观点，吸引社会资本参与，实施深度参与的新规划模式，创造城市更新的最佳效应。

（作者陶希东系上海社科院社会学研究所研究员）