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外交学人

全球战疫·观察丨史无前例地联邦集权后,瑞士经济能得救吗

澎湃新闻特约撰稿 王士琛

2020-04-02 12:54  来源:澎湃新闻

随着欧洲和美国成为新冠肺炎疫情的中心,欧美各国的确诊病例和死亡病例数字不断攀升。到3月30日,美国确诊病例累计已超过14万。而欧洲方面情况也同样不容乐观,目前,所有欧洲国家都已经有确诊病例,无一幸免。意大利、西班牙、德国、法国的确诊病例都已数以万计,新增病例每天在以几千例的速度上升。
在长长的欧洲国家感染病例列表上,瑞士作为一个人口仅860万的小国,却占据了欧洲确诊病例数量第六的位置。根据瑞士联邦政府卫生部官方网站最新数据,截至当地时间30日上午8时,该国新增1201例新冠肺炎确诊病例,累计确诊15475例。为了应对疫情,瑞士联邦政府史无前例地宣布“紧急状态”,向各州政府“收权”,统一指挥全国防疫,并出台相关经济保障和刺激政策。“小而美”的经济强国瑞士能否依靠罕见的集权措施挺过危机,值得关注。
几十万跨境通勤者与疫情暴发
瑞士目前属于疫情最为严重的国家之一。而据统计网站worldmeter的数据,瑞士人口数量与确诊病例的比例在全球排名第九。在过去一个月左右的时间,瑞士经历了从第一例确诊病例到第10000例确诊病例的疫情暴发。
瑞士的第一例确诊病例出现在2月末。2月25日,位于瑞士意大利语区提契诺州的一名70岁老人被确诊为瑞士第一例新冠肺炎感染者。由于瑞士南部的意大利语区与意大利接壤,而意大利北部恰恰正是欧洲疫情最为严重的地区之一,同时由于申根协定,瑞士和意大利之间人员可以自由流动,因而在意大利北部疫情暴发之后,各界就已经对瑞士的防疫表达了担忧。而瑞士政府并没有在一开始就决定关闭和意大利的边境,依然允许多达6.8万名跨边境通勤者每天从意大利前往瑞士上班。这一决定值得商榷,也为后来瑞士境内的疫情暴发埋下了伏笔。
3月8日,一名居住在洛桑的有基础疾病的74岁老人在确诊新冠肺炎后去世,成为瑞士境内第一例死亡病例。此后,瑞士全境的确诊病例飞快上升,并且绝大多数州都已经出现确诊病例。与意大利接壤的提契诺州等地原本被认为是疫情可能暴发的重点区域。然而,随着疫情在欧洲各国的广泛传播,瑞士日内瓦州、沃州(洛桑所在州)、巴塞尔州、苏黎世州等都出现了大量病例。
这与瑞士的地理位置不无关系。被德国、法国、意大利、奥地利包围的瑞士,有着几十万的跨边境通勤者。这些通勤者往往由于瑞士国内物价较高,选择在边境另一边的国家居住。例如在法语区的日内瓦,有大量居住在边境法国一侧的通勤者。而在德语区的巴塞尔,也有大量居住在边境德国一侧的通勤者。几十万跨边境通勤者的存在,大大增加了瑞士境内疫情传播的风险。
在疫情暴发初期对于边境管控依然放松的瑞士联邦政府,在3月中旬幡然变计,宣布关闭瑞士同邻国边境。在瑞士联邦政府外交部的建议下,瑞士联邦政府内政部对疫情“高风险”国家和地区做出了认定。根据3月25日最新法令,除了和瑞士紧密相连的列支敦士登外,“所有国家和地区”都被认定为“高风险”。所有来自“高风险”国家和地区的人员都将被拒绝入境。换言之,瑞士现在几乎彻底切断了同外界的人员往来。这一禁令最长可以持续六个月,即到今年9月。
同时,瑞士联邦政府还启动了史无前例的“紧急状态”,以应对日趋严重的国内和欧洲疫情。
史无前例启动“紧急状态”
2010年,瑞士联邦议会审议通过了新版的《流行病法》(Epidemics Act),该法案于2016年1月1日起正式生效。在此之前,老版本的《流行病法》自1970年生效后,至2015年被废止,持续了45年。在此次新冠肺炎疫情暴发前,无论是非典、禽流感、埃博拉病毒或者中东呼吸征,瑞士联邦政府从未启用过新老两版《流行病法》中的“紧急状态”。
2016年生效的《流行病法》及其职权(来源:瑞士联邦政府网站)
新版《流行病法》的立法基础是瑞士联邦宪法的第951条、第1182条、第120条、第123条等法条内容。根据该法新的职权安排,联邦委员会是《流行病法》的执行者,可以根据法案发布法令(ordinance, ORD),包括《防控传染病法令》和《微生物实验室法令》两部分内容(见上图)。而联邦政府内政部则需要及时汇报和跟进传染病相关情况,并颁布相关防控法令。相比于老版本的职权安排,新版中将联邦委员会和内政部的职能和法令进行了重新梳理和简化(见下图),大大降低了行政成本。这也符合《传染病法》在特殊时期的操作需要。
1970年至2015年的《流行病法》及其职权(来源:瑞士联邦政府网站)
根据现行《流行病法》,瑞士联邦政府可以认定情况为“普通状态”(normal)、“特别状态”(particular)和“紧急状态”(extraordinary)。
由于瑞士是联邦制国家,根据宪法,瑞士联邦政府完全掌握了国防、外交等行政权力,而26个州的州政府,则在经济、教育等方面拥有决定权。在正常情况下,联邦政府无法直接过多干预州政府的工作。但在“特别状态”和“紧急状态”下,联邦政府可以将州政府原本享有的一系列权力暂时收归联邦,以便于统一应对疫情。此外,联邦政府卫生部(并非外交部)也是同世界卫生组织的对接机构,负责疫情期间的国际合作事宜。
事实上,瑞士政府在应对疫情上并非完全滞后。2月28日,瑞士宣布国家进入“特别状态”(但非“紧急状态”),并宣布了多项禁令,例如禁止1000人以上的大型活动。3月16日,瑞士联邦政府做出“紧急状态”决定,即允许联邦政府在疫情期间,可以无需经过议会批准直接行使行政权力,调动国家各方面资源,包括各州政府的资源,进行防疫。在“紧急状态”宣布后,原本州政府所拥有的权力,全部被联邦政府接管,州政府在防疫问题上完全成为联邦政府的“下级”。在瑞士历史上,这是联邦政府第一次宣布国家进入“紧急状态”。
为了更好地向公众披露防疫信息,瑞士联邦政府建立了专门的防疫网站(foph-coronavirus.ch),并在联邦政府网站上设立专区,提供包括中文在内的不同语种的材料,向公众普及防疫知识。其内容之详实和语言版本之丰富程度,都远胜于欧盟以及其他欧洲国家的相关网站。
经济保障政策成效未知
在疫情暴发后,随着瑞士联邦政府的各项禁令不断出台,原本在3月和4月即将举行的日内瓦车展、日内瓦钟表与奇迹展、巴塞尔钟表珠宝展等各项知名展览活动全部取消或者延期举办。有着欧洲“会展中心”美誉的瑞士,在展览季到来之时,只能面对空旷的展厅。
而受到疫情影响更为直接的是旅游业。每年的2月到4月原本是瑞士境内热门的滑雪季,来自世界各地的滑雪爱好者都会前往例如采尔马特和圣莫里茨这样的滑雪度假胜地感受最佳滑雪体验。然而,由于疫情影响,瑞士今年在3月初不得不宣布关闭所有滑雪场。这对于瑞士特殊的“滑雪经济”来说,是真真正正的雪上加霜。这一禁令目前将持续到4月底,也意味着瑞士今年的滑雪季提前宣告结束。往年由滑雪季带来的可观经济收益和就业机会今年也将不复存在。
会展业和旅游业受到的打击是瑞士整体经济受影响的缩影。瑞士经济概况研究所BAK Economics预测,2020年,瑞士的经济增速将从1.5%下降至1.3%,减少0.2个百分点。数字的背后,是无数人的就业机会和企业的生存环境。瑞士联邦政府并没有坐以待毙,依靠瑞士“殷实”的家底,3月下旬以来,出台了一系列经济保障政策。
在个人层面,联邦政府在疫情暴发初期就已经开始关注劳工的工资问题,承诺由联邦政府出资发放100亿瑞士法郎(约739亿元人民币)用以“部分失业”措施的补贴。“部分失业”或“临时失业”是欧洲许多国家在面对特殊情况时,允许企业采取的一种应对手段,即允许企业暂停发放员工工资,或是发放最低限度工资,以保障企业可以存活。但这一措施对个人收入影响巨大。随着疫情暴发,联邦政府3月20日再次宣布,在100亿瑞士法郎的基础上,增加320亿拨款,支持瑞士企业和职工。在可预见的将来,瑞士政府很可能继续追加相关拨款。
在企业层面,受到疫情严重影响的企业,自3月26日起可以向联邦政府提出申请,由联邦政府作为担保向银行贷款。此外,联邦政府3月25日确认拨款200亿瑞士法郎,用来帮助面临严重资金链问题的中小型企业。而因疫情遭遇资金问题的企业,可以经过简单的程序,在短期内从银行获得50万瑞士法郎的零利息过渡贷款。
然而,这些举措是否能够拯救瑞士经济,尤其是瑞士中小企业,依然不容乐观。根据瑞士应用科技大学的一份问卷调查的结果显示,瑞士每六个中小企业中就会有一个会由于疫情影响而破产,尤其是在餐饮、旅游、娱乐和运输行业。将近一半的中小企业评估自身将在未来的几个月面临非常紧张的财务状况。
目前,瑞士联邦政府还没有像美国等国家一样出台大规模的经济刺激政策。充分依赖全球分工和供应链的瑞士跨国企业在本次疫情中同样受到严重影响,加之岌岌可危的中小企业,如果没有强有力的经济刺激计划,瑞士经济很难在疫情之后得到强有力的复苏。也许联邦政府是时候亮出更多的“家底”了。
(作者为欧洲问题观察者)
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责任编辑:朱郑勇
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