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外交学人

全球战疫·观察|联邦制与党争:美国抗疫中的政治张力

澎湃新闻特约撰稿 曹茗然

2020-04-01 10:22  来源:澎湃新闻

当地时间3月28日,美国总统特朗普表示正在考虑对纽约州、新泽西州和康涅狄格州三州疫情严重地区进行以联邦政府名义下达的强制隔离。特朗普认为强制隔离可以有效控制纽约州等三州的疫情扩散。在过去的半个月中,纽约及其附近地区已经成为美国新冠肺炎疫情的重灾区。截止3月30日,纽约州的确诊病例已经达到60000例,死亡病例也已接近1000例。
特朗普此项表态遭到了纽约州州长科莫(Andrew Cuomo)的强烈反对,他认为这么做是非法的也是不可行的,并且会造成混乱与恐慌。他还称特朗普的建议基本相当于“联邦政府向这些州宣战”。
有意思的是,科莫指出在美国历史上上一次以如此强硬手段隔离各州边界还是在美国内战的时候——这也是历史上美国联邦体制受到巨大冲击的时刻,南方各州意图单方面宣布脱离联邦,而联邦政府领导北方各州进入了同南方的战争,联邦体制面临着州主权和联邦主权到底哪头大的深刻危机。
为什么各国都较为常见的,由中央政府下令的“封城”、“封州”以避免疫情扩散的手段,在美国会引起如此大的争议呢?
疫情考验美国联邦体制
同英国、法国、韩国等其他国家不同,美国是一个联邦制国家,而英、法、韩等国虽然政府权力存在着不同程度的下放,都是单一制国家。
在联邦制国家中,联邦政府与州政府、地方政府在具体事务上有着不同的管辖权限。比如美国,警察是由所属各州指挥管理的,警权由州政府掌握,联邦政府没有权力命令各州警察执行具体的公务。而在单一制国家,大体上各级地方政府在具体领域的事务上,要遵照上级政府的命令,除非已经明确规定该项事务的管辖权已由上级政府下放到下级政府。
要具体了解美国联邦体制的历史由来,就不得不谈到确立联邦制的“立宪时刻”。在北美十三州赢得独立战争的胜利后,摆在他们面前的是如何确立 “国体”的问题。当时以汉密尔顿、麦迪逊为首的联邦党人在定立“国体”之争中占了上风。
学界普遍认为麦迪逊是美国宪法的主要起草者。麦迪逊本人的政治思想深受以哲学家休谟为代表的苏格兰启蒙运动影响,在政府权力的划分上深信孟德斯鸠的“三权分立”学说:政府的权力应该被限制,这样才能保护公民的自由权利。同时,他早年在弗吉尼亚的从政经历告诉他,国家应该与教会分离,国家应拥有世俗事务的主权,而教会应拥有属灵事务的主权。一些观点认为,政教分离的双重主权学说影响了麦迪逊勾勒联邦制的蓝图:内政属于州权,只有那些州际事务,也就是国防、外交与贸易应处在联邦政府的管辖之下。
美国的联邦体制正是确立在这样的历史背景下,从宪法意义上,州政府不是联邦政府的下级政府,而是拥有准主权的政治实体,与联邦政府分管不同领域的具体事务。可以想见,联邦政府与州政府一定会在边界模糊不清的事务上发生冲突,这也构成了美国两百年政治史与宪政史的主线:联邦政府的逐步扩权与州权的逐步削弱。
而在此次新冠肺炎疫情中,美国联邦体制的特点也表现得淋漓尽致,这一套建立于18世纪末的颇具“古典”色彩的体制也正经受着巨大压力的考验。
联邦与州政府应对疫情的角色
在应对此次新冠疫情中,美国联邦政府面临着扩权与限权之间的张力。一方面,新冠疫情形势咄咄逼人,要求联邦政府动员大量人力、物力资源进行防疫,同时在紧急状态下以强制手段限制疫情在人群之间的传播;另一方面,美国宪法并没有赋予联邦政府在公共卫生紧急状态下的专断权力,诸多内政事务上的紧急权力是属于州政府的。
即使在3月13日特朗普宣布美国进入国家紧急状态的情况下,联邦政府也在很大程度上无权过问属于州内事务的警察、卫生、教育等领域。比如在国家紧急状态下,联邦政府也不被允许调动州警察进行防疫、隔离相关的公务,警权是州权的一部分,如果联邦政府通过任何方式调动州警察会涉及“强征”(Commandeering),在现行美国宪法下是违宪的。国家紧急状态主要赋予了联邦政府运用联邦负责的社保项目、财政资金和调动联邦各行政机关向美国各州政府与民众提供援助。
自3月初以来,美国50个州和华盛顿哥伦比亚特区相继宣布进入紧急状态。与联邦政府不同的是,美国各州政府的结构是单一制的,也就是说在除了已明确规定的下放给地方政府的权力以外,本州州政府在很多领域有权要求下级政府遵守上级的法令。在紧急状态下,各州州长可以动用紧急权力来动员资源遏制疫情,暂停行使或回避一些联邦与州法律,同时可以使用强制手段禁止本州居民聚集。但是各州宣布紧急状态之后的措施要视本州法律而定。
和宣布紧急状态一样,居家令(Stay at Home Order)也是由州政府下达的,这也是为什么美国各州给本州居民下达的居家令各式各样,在华盛顿州、纽约州、加利福尼亚州、新泽西州等州,州长下达的居家令要求居民没有充足理由不得离家;在肯塔基等州截至目前州长仅仅下令关闭非必要的商业机构;而在缅因、怀俄明等州截至目前还没有下达关闭商业设施的法令。
不过和法国、西班牙等国不同,美国各州的居家令大多数情况下没有采取使用包括警察在内的强制力量保障实施,而仅仅要求居民自觉配合。不过也有例外的例子,比如新泽西州海洋县(Ocean County)警方指控一位主人在疫情期间以结婚名义进行了50人以上的聚集,而这在新泽西州的紧急法令下是违法的。
在各州和华盛顿特区相继宣布紧急状态之后,并且在州长或市长向总统发出请求的情况下,联邦政府方可动员联邦紧急事务管理署(Federal Emergency Management Agency,简称FEMA)和其他联邦机构对所在州疫情进行反应与援助。而联邦紧急事务管理署也只有在特朗普宣布国家紧急状态并援引斯塔福德法案(Stafford Act, 全称斯塔福德灾难与紧急援助法)之后,方能得到授权向各州和地方政府提供应对灾难的援助,并采取包括调动联邦资金在内的手段,协调各州应对疫情的行动。
在科莫以及康涅狄格州、新泽西州的反对下,特朗普最终没有宣布纽约、新泽西、康涅狄格三州为“隔离”地带,只是在28日通过美国疾病控制与预防中心(CDC)向这三州居民发出了旅行建议,敦促他们在14天内避免不必要的国内旅行。若特朗普坚持以联邦政府名义宣布强制隔离三州,将不可避免地会陷入合宪性的争议之中。
有观点认为,如果援引公共卫生服务法(Public Health Service Act),特朗普政府阻止纽约、康涅狄格、新泽西三州与其他地区的州际交通是合法的。但也有反对意见指出,这样做涉嫌违宪。州际贸易属于国会的管辖范围,如果需要管控州际交通需要援引美国宪法中的州际贸易条款,在没有国会授权的情况下,总统贸然行事将会造成违宪。
州与州的嫌隙和党争下的抗疫阴影
应对新冠疫情期间,在美国的联邦体制下,不仅仅联邦政府与州政府的职权出现了张力,各州之间也出现了针对隔离政策的争议。截至目前,已有至少5个州出台了针对抵达本州的它州居民进行14天隔离的政策。
3月26日,罗得岛州州长吉纳·雷蒙多(Gina Raimondo)签署行政命令要求所有从纽约州抵达罗德岛的人员都进行14天的居家隔离,并且部署州警察在高速公路巡查纽约州牌照车辆,派遣国民警卫队逐户告知来自纽约的人员进行居家隔离。随后,纽约州州长库莫强烈反对同属民主党的雷蒙多的举措。美国公民自由联盟(American Civil Liberties Union)罗德岛分支负责人斯蒂文·布朗(Steve Brown)认为雷蒙多此举涉嫌违宪,因为只有国会有权力援引宪法中的州际贸易条款对州际人员交通进行管控。
在反对声中,当地时间3月29日,雷蒙多废除了上述命令。同日,雷蒙多下令所有因“非工作”原因到访罗德岛的外州人员需进行14天自我隔离,公共卫生、安全等人员除外。
除罗得岛州外,马萨诸塞州的共和党州长查理·贝克(Charlie Baker)第一个下令所有从外州进入本州人员一律居家隔离14天,他还强调了不欢迎有新冠肺炎症状人员进入马萨诸塞州。
南卡罗莱纳州、得克萨斯州、佛罗里达州也已先后下达针对外来人员的居家隔离命令,南卡罗莱纳州要求所有外来人员一律隔离,得克萨斯州要求所有来自纽约州的人员进行隔离。而佛罗里达州的居家隔离令则针对来自纽约州、新泽西州和新奥尔良的人员。
照这样的趋势,我们可以推测,在未来几周时间内随着美国新冠疫情更为集中地暴发,美国各州也会相继对外来人员施行更为严厉的隔离政策,这将进一步考验联邦体制下美国各州政府之间的协同能力。在罗得岛州州长雷蒙多宣布要求纽约州来罗德岛州人员进行14天居家隔离后,纽约州州长科莫已表示他会起诉罗得岛州。各州政府之间的矛盾,恐怕会给美国已经迟缓的疫情防控蒙上一层阴影。
联邦制确实给予了美国各州政府在联邦政府反应迟缓条件下高度自主的政策空间。但是随着各州疫情日益严峻,联邦政府和各州政府在抗疫方面势必需要采取更为强有力的合作,方能更有效地动用人力物力。同时,各州在处置疫情问题上难免会爆发一定程度的矛盾,在这样的时刻,只有联邦政府同各州政府勉力协调才可能尽可能地避免各州出台严苛的“排外”政策。
但是,在美国政治深陷极化局面的今天,民主、共和党两党领导下的各级政府能否携手共同抗疫,无疑要打上一个大大的问号。值得注意的是,截至目前美国“震中”各州大多为民主党州长领导的,两党激烈党争大背景下恐怕会给联邦政府和各州政府的合作带来负面影响。可以预见,受到此次新冠疫情冲击,美国的联邦体制或将不可避免地出现一定程度的变化。
(作者就读于美国乔治华盛顿大学政治学专业)
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责任编辑:朱郑勇
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