长三角议事厅︱借鉴准行政区划思路推进长三角一体化

王丰龙
2020-03-27 14:12
来源:澎湃新闻

行政区划(Administrative Division)是国家行政机关为实行分级管理而进行的区域划分和权力配置。国家推进区域一体化发展是应对行政区划限制、打破行政区经济的措施,需要尊重行政区划运作的规律、充分利用行政区划的资源属性。

笔者认为,中国长期摸索出的各类准行政区划设置思路对推进区域一体化发展有重要的借鉴意义,应当加强对准行政区划设置效果的评估和演变规律的总结,提炼好的准行政区划形式,并将其推广应用到推进长三角一体化中。

什么是准行政区划

准行政区划是各级地方政府或其职能部门与派出机构推行的、未被纳入正式的行政区划体系的分区管辖形式。其与正式的行政区划的差别在于,其行政层级或主体可能不在正式的行政区划体系内,所承担的行政管理功能往往也不完整;其与经济区或广义的功能区的差别在于,仍然是由政府划分、主要受政府管理、具有明晰空间边界和行政责权划分的区域。

行政区划设置包括行政机关的行政级别、行政区域、驻地、隶属关系、管辖权限等要素。只要区域的这些行政区划要素没有被列入正式的行政区划体系却又承担政府或其派出机构管辖的功能,就属于准行政区划。因此,准行政区划的形式十分多样。比较常见的准行政区划是各类副省级城市和县级市、经济特区、自贸区、开发区和各类改革试验区。

近年来也出现了一些主要用于实现区域间协同发展的准行政区划。如河长制就是通过划分明确的水域管理责权范围,处理此前因水资源公共品性质所导致的跨界水污染等问题。再如长三角生态绿色一体化发展示范区通过两省一市联合成立一体化示范区理事会及一体化示范区建设执行委员会,确定和执行一体化示范区内部发展规划、改革事项、支持政策,协调推进重大项目。此外,上海漕河泾开发区海宁分区、上海漕河泾新兴技术开发区盐城分区、江阴经济开发区靖江园区等跨界共建的园区也是一种有利于不同地区优势互补、推进跨界合作的准行政区划形式。

准行政区划的优势

目前关于运用行政手段推进区域一体化发展比较有代表性的观点有以下三种。第一,在推进一体化的区域内进行适度的行政区划调整(如改革省制);第二,以联席会议等形式建立和完善跨行政区经济协同发展的组织协调机构;第三,采取“复合行政”的理念,实现跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间、吸纳非政府组织参与的多中心、自主治理的合作机制。

这三种建议的可行性和可操作性都存在一定的局限。正式的行政区划调整往往需要划定明确的行政边界和管理责权,因此在处理跨行政区的问题时存在限制,并且容易陷入“行政区划调整-新的行政区经济-新的区域一体化和行政区划冲突-行政区划再调整”的循环。而对于联席会议和复合行政,由于没有规定明确的责权配置,因此在实施过程中存在主体不明确、自主性受限等问题,如果区域内不同地区之间未形成一致意见,在推行区域政策时往往缺乏合法性基础。

相比之下,准行政区划形式能够更好地平衡行政区划的界限性与资源性矛盾,从而更加适合用于推进区域一体化发展。一方面,准行政区划仍然主要由政府主导建立和推进,因此能够与现有正式行政区划制度很好地衔接,有利于动用相关行政管理资源和落实相关政策。另一方面,准行政区划没有采用全面的“大政府”形式,而是采取十分灵活精简、功能明晰的机构设置和制度安排,甚至涵盖了跨行政区的绩效考核或形成了较为稳定的合作协议,有利于根据具体需要打破各个行政区管理主体“一亩三分地”的思维定式、推动公共福利的一体化。此外,部分准行政区划还能够以“试验区”、“特区”等形式获得额外支持,为改革现行管理体制、摸索跨行政区协同发展路径提供借鉴。

依托准行政区划的发展演变规律推进长三角一体化

综上,推进长三角一体化的过程中需要克服传统行政区经济的局限,但是也应符合行政区划运作的客观规律,更要积极利用行政区划的资源属性助力区域一体化。当然,这并非要通过调整目前的行政区划体系将长三角整体变成一个更大的行政区或系统,而是可以采取准行政区划的形式,灵活、针对性地利用行政区划工具推进长三角一体化。

为此,笔者建议:

第一,科学、及时地评估目前各地推进区域一体化过程中所采取的准行政区划的效果,并结合不同准行政区划的优劣势,推广一些效果较好、适用于长三角地区需求和条件的准行政区划。例如,开发区分园是一种政府牵头、开发区管理经营人员共同建立的准行政区划。其好处在于,部门精简、职能突出,只要在GDP统计归属、财税分成和招商引资绩效等方面取得一致,很容易形成先发地区对后发地区的带动作用。

不过,其主要局限在于往往仅适合在发展差距较大的两地之间开展合作,不同管理体制和收益分成设计的分园其合作效果也不同。而一体化示范区主要承担一些综合性的社会服务功能,其好处是有利于简化跨界办理各种手续,但是在涉及财政收入、社保等账户收支平衡时仍然难以解决当前的矛盾。因此,可以构建理论模型和评价标准,科学衡量各类准行政区划在跨界事务管理中的成本-收益,筛选有效的准行政区划方案。

第二,利用中国行政力量的主导性和允许“摸着石头过河”的包容性两方面制度优势,吸纳地方一线管理人员和各类智库的智慧,征集推进长三角一体化发展的准行政区划方案。准行政区划的优势在于虽然由政府主导设立,但是其行政管理功能可以比较单一,相关权责设定可以跳出目前的行政等级框架。因此,可以根据不同地区的条件,鼓励地方自下而上积极摸索相关准行政区划形式,灵活解决一体化发展中面临的问题。

第三,结合历史上(准)行政区划演变的规律,为基于准行政区划手段推动一体化发展提供理论依据。中国古代就曾经出现过监察区、陪都等准行政区划形式推动区域间协同治理,宋明两朝出现过为分权而设立的转运使司、提举常平司、提点刑狱司等财、政、刑等管理机构分置的经验。各类准行政区划的运作存在很多演变规律,不同形式的准行政区划运作过程中有很多经验和教训。我们可以通过总结历史上行政区划演变的规律,吸收不同形式准行政区划设置的历史经验,丰富当代准行政区划设置思路,避免一些可能出现的问题。

[作者王丰龙系华东师范大学城市发展研究院副教授、中国行政区划研究中心兼职研究员。本文系城市群系统演化与可持续发展的决策模拟研究北京市重点实验室2019年度开放基金(项目编号MCR2019QN01)的研究成果]

--------

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策,提供一线调研报告,呈现务实政策建议。

    责任编辑:吴英燕
    校对:张亮亮