清华大学｜春运期发生疫情，反思流动人口安居方案

新冠肺炎暴发一个多月来，关于公共卫生、疾控体系改革、信息透明、社区治理等议题的讨论，前所未有地热烈。随着疫情高峰逐渐回落，冷静思考：30多年来高速的城镇化进程，是否建构了一个健康的中国？

高速城镇化进程中的“健康城市”之殇

1984年，在WHO（世界卫生组织）支持下召开的“健康多伦多2000”会议首次提出“健康城市”概念。“健康城市”既有对干净、安全、高质量的物质环境需求（尤其是居住质量），也要求在影响人们生活、健康和福利的决策中，公众有较高的参与和控制权，城市经济多元、活力且富有创新性，并具有长期可持续的生态系统等。

改革开放四十年来，我国城镇化发展举世瞩目，一跃成为世界第二大经济体。然而我国仍有1.7亿农民工奔波于城乡之间。新冠疫情暴发在春运期间，大规模的人口流动加速了此次疫情的不确定性。

从疫情在全国的传播来看，武汉封城前离开的500多万人口，其中相当一部分是回乡过年的流动人口。而春节后的大规模返城，还有引发新的疫情危机的风险。外来务工人员打工期间“进城而不能落城”，疫情期间，由于各地 “严防死守”，又演变为“离城而不能返城”，与之相随的是企业无法正常开工、务工人员生计无着落。

中国特殊的城乡二元户籍制度和大规模的人口流动，是本次疫情风险不确定性加剧的主要原因。2014年，中央提出“农民工市民化”的目标，五年多过去了，农民工在城市的处境并未显著改善。最主要的挑战来源于其“安居”问题。

根据对北上广深等地流动人口的居住面积统计（数据来源：邵庭等，2018），人均只有不足10平方米的居住面积。在房租最高的北京，2013年流动人口人均居住面积只有5.6平方米。居住条件差，一方面不利于身心健康，另一方面，一旦传染病蔓延，后果不堪设想。

应对流动性和安居性：城市治理思维的缺失

急性传染病出现的一个重要因素是环境改变，现代城市规划的诞生，即始于对污染暴露的关注。

19世纪霍乱连续四次造访英国，英国相继开展公共卫生和住房改造运动，进行供水改革、河流治理等，通过基础设施规划与建设，有效地抑制了19世纪伦敦霍乱的流行。

时至今日，在中国，城市规划成为城市治理的重要手段。一张张城市蓝图呈现的，是炫耀城市经济实力的竞技场，是包含歌剧院、博物馆、高端商务中心等高大上国际化城市形象的展示台。

在增长主义盛行导致的地方政府公司化和只听命于决定其政治前途的上级长官的制度背景下，地方政府追逐使其经济利益最大化和政治风险最小化的安排有其自身的逻辑。

以2014年数据为基础测算，张彰等发现农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。这些成本中，保障房建设占到75.95%。所以，在缺少顶层设计下，地方政府不愿意承担农民工市民化的成本，解决其住房和子女教育等问题。这是农民工大量进城却难以安居的根源。

流动人口安居对健康中国战略的意义重大

在现行的土地制度安排和房价高企的背景下，流动人口的安居问题显然难以通过购房来解决。借鉴发达国家经验，通过大力发展住房租赁市场，减少对土地财政的依赖，把租金稳定在较为合理的水平，将有助于缓解住房带来的社会矛盾，减少大规模人口流动带来的政治经济与健康风险。

即使在城乡二元户籍藩篱难以短期突破的情况下，充分挖掘我国人口流入地城市范围内各类土地利用的潜力，鼓励各类主体建设租赁住房，并给予各种融资上的支持和税收优惠的扶持，相信只要政策得当并假以时日，是可以使流动人口逐渐“住有所居”的。前提是中央应该将流动人口安居的指标纳入地方政府官员的考核体系。在城市规划与治理中，除了户籍人口外，流动人口的健康与福祉应该纳入政府的议事日程。

将常住流动人口的住房问题列入国家战略，至少有以下三方面的益处：

（1）稳社会、促民生。流动人口安居不仅有助于解决当前不完全城镇化带来的各类社会问题，而且可为中国新增至少1000万-2000万因照顾留守儿童而不得不返乡的留守妻子（丈夫）作为劳动力。留守儿童如果能在人口流入地城市接受义务教育，可以大幅增加人力资本，有助于提升中国的国际竞争力和城市竞争力，并增加劳动力供给与提高劳动力质量。

（2）稳投资、稳增长。如果1.7亿农民工能实现住有所居，他们将大幅增加教育和生活性消费的投入，这将对带动有效消费需求起到积极作用。

（3）稳地价、稳房价。发展租赁市场，对增加热点城市住宅供给量、缓解住房供需矛盾能起到重要作用，同时也可以减少对政府在土地一级市场收益的冲击。

挖掘存量建筑潜力，改善租赁住房品质

首先，可以利用集体土地建设新增租赁住房。

由于我国独特的城乡二元土地制度，一方面，城市建设用地稀缺，建设强度较高；另一方面，大量位于城市中或城市边缘的集体建设用地却没有被充分利用起来。以北京为例，集体建设用地占市域建设用地总量的50.5%，但平均容积率只有0.3-0.4。上海集体建设用地也占总建设用地的三成左右。

很多城中村的区位极佳，如果加以改造成为租赁住房，可以大幅增加新的租赁住房供应，并且有利于职住平衡。因此，要全面解决中国城市的居住鸿沟问题，关键是在人口流入地大中城市的城中村、城郊村推动集体建设用地尽快进入租赁住宅市场。

与珠三角等地已大批建设小产权房的情况不同，我国绝大部分城市的城中村与城郊村地段，政府强势抑制了各类小产权房建设与违法建筑，结果是土地利用效率偏低。在这些地段，完全可以在合理预留基础设施与公共服务用地的前提下，村民集资并吸引社会资本，利用集体土地大规模建设针对流动人口的市场化定价出租屋。

根据我们2018年对深圳等地的调研，只要城郊村集体土地新建出租屋规模足够大，年均房租每平米300元（月租25元）的租金水平就很容易实现。而按这个房租标准测算，即使考虑到政府征收出租屋租金所得税并用于流动人口子女教育（10%）、出租屋运营管理费用（5%）以及利息支出，15-20年租金成本就可收回。如果考虑到20-30年后村民缴纳相关税费后，可以被赋予住房完全产权并可上市交易，村集体、村民投资建设积极性会非常高。

我们认为，上述方案应由中央政府来大力推动，因为地方政府对商住用地的垄断以及对土地财政的依赖将使其积极性有限。此外，改革要有效推动，还需将存量集体建设用地纳入城市建设规划，并给予法律保障。

短期内，中央可以考虑在一些主要人口流入地城市进行试点工作，并将集体土地进入住房租赁市场纳入集体经营性建设用地入市试点，享受赋予集体经营性建设用地的各项相关权利，包括与国有土地同等的抵押、融资权利及与其他投资主体合作开发的权利等。此外，可给予适当的税收减免，增加租赁住房的供应。

其次，挖掘存量建筑潜力，增加租赁住房供应。

目前，我国仍然有大量的存量建筑，包括住宅、商业办公设施、工业厂房等处于空置和低效利用状态，具有较大的再开发潜力。国家电网公司的统计显示（https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595239474317833702&wfr=spider&for=pc），2017年大中城市房屋空置率11.9%。其中，北京、上海的空置率分别为6.9%、6.0%。

居民家庭出租住房积极性不高，主要原因一是出租住房收益相对较低，二是出租住房税负较高。按照现行税收政策，居民家庭出租住房，需分别按照租金收入的1.5%、4%和10%缴纳增值税、房产税和个人所得税。

在我国，由于地方政府热衷于打造CBD、商办综合体等，导致很多城市的商业地产严重过剩。

以商业地产为例，日本、韩国人均购物中心面积约为1平方米，香港地区约为1.5平方米，但中国内地的一些二、三线城市人均购物中心的面积已经达到或超过了2平方米。截至2015年,中国商业地产开发总量已达到5.64亿平方米。中国社会科学院财经战略研究院、社会科学文献出版社等发布《流通蓝皮书：中国商业发展报告（2016-2017）》指出，未来5年内，中国的商品交易市场有1/3将被淘汰。

此外，随着产业结构的升级转型，一二线城市的很多传统工业用地低效空置的现象突出。如果将这些空置的商业办公用房和低效的工业用地予以开发利用，在区位合适、符合城市规划与消防等条件的前提下对存量建筑加以适当改造，可以大幅度增加租赁住宅的供应。

最后，提升租赁住房品质与建设健康住房。

据链家内部报告，当前我国城市存在不同程度的住房老龄化问题，如上海、天津、北京及广州楼龄在20年以上的老房子占比均在35%以上，而上海的老房子几乎接近一半，这还不包括租赁住宅集中的城中村。

提升租赁住房的品质，一方面通过新增供应，提高人均居住面积。另一方面鼓励对目前的老旧住宅进行升级改造。可以借鉴日本的经验，政府给予租赁住宅提供改造费用一定比例的补贴，金融机构延长经过住宅改造后的住宅的抵押贷款期限等。这不仅有助于解决租赁住房发展中的诸多问题，还将刺激有效消费，形成新的经济增长点。

通过供应新增大量可支付的健康住房，使原来恶劣的居住环境得以逐步改善，提升一亿多农民工的健康状况，减少其在医疗上的支出，降低我国公共卫生系统的负担，是补“健康中国”战略短板的关键举措。可以说，在城市中 “住得下”、“住得好”，不仅仅关乎1.7亿农民工的个人及家庭健康，也与中国作为世界大国的前途与命运息息相关。

（作者系清华大学建筑学院教授、城市规划系副主任、土地利用与住房政策研究中心主任）