同观·德国丨欧洲再次面临难民潮，或也是默克尔最后“大考”
【编者按】
本文是同济大学德国研究中心及同济大学中德人文交流研究中心与澎湃新闻国际部合作推出的“同观·德国”专栏的第41篇。欧洲再次面临来自土耳其的难民潮，而这也很可能成为默克尔任内的最后一次“大考”。
仿佛一夜之间，欧洲突然间陷入了内外交困的局面。先说内，意大利、法国、德国等欧洲国家的新冠病毒扩散迅猛，让各国的公共卫生和国内政治进入“危机模式”；再看外，土耳其总统埃尔多安于2月29日宣布开放该国与欧盟的边境，数万名叙利亚等国的难民迅速通过土耳其涌向希腊等欧盟国家边境，还有更多人奔走在路上，一时间，希腊的边防力量与难民在边境冲突的画面充斥了世界各大媒体的主要版面。欧洲国家会不会再度面临2015年式的难民危机，从而导致不可预见的内部政治变动？
如果土耳其和欧盟之间的争端持续下去，这种可能性自然不能排除。但是为了得出清晰的判断，就必须要分析此次难民危机的来龙去脉。
土耳其内焦外困
这次难民危机无疑是土耳其政府主动制造、而且主动引向欧洲的，属于用人道主义的危机“敲诈勒索”欧洲——“敲诈勒索”一词并非笔者作为旁观者的感受，而是直接受到冲击的欧盟高级官员和德国政界人士对土耳其向难民宣布开放边境行为的评论。
土耳其政府的这一举动可以从内政和外交的双重压力进行解释。2015年以来，数以百万计的难民大量涌入欧洲的画面让人忽略了一个事实，即土耳其才是承接叙利亚等国难民最大群体的国家，360万滞留在土耳其境内的难民为该国带来了不少社会和经济问题。
以德国为首的欧盟国家为了缓解自己的压力，与土耳其在2016年就难民问题达成了协议，向土耳其作出了提供资金安置难民、简化土耳其加入欧盟的谈判和土耳其公民入欧盟免签等许诺。只不过与土耳其政府期望不同的是，欧盟许诺的优惠条件因为土耳其国内的政治原因迟迟无法兑现，60亿欧元资金也不是直接提供给土耳其政府支配，而是直接流向安置难民的项目如食物、学校和医院等，到目前为止仅仅支付了32亿欧元。埃尔多安政府对此可能已经不满已久。
另一方面，土耳其近年来带着自己的地缘政治意图以及其他的政治抱负，也为自己制造了难以掌控的局面。尤其在叙利亚问题上，土耳其高调反对阿萨德政府、支持反政府武装，主动派兵进入叙利亚境内与叙利亚政府军正面作战，企图一举达到向周边国家输出土耳其式国家模式和打击库尔德势力等众多战略目的，但是这种激进行为使其与俄罗斯等深度介入叙利亚事务的国家产生了冲突。土耳其总统埃尔多安此时突然借难民问题向欧洲施压，也明显有拉欧洲国家、也是北约盟友蹚叙利亚这趟浑水的算盘。
就在宣布开放与欧盟边境的前一天，土耳其已经向北约提出了协助申请。根据德国《明镜在线》的消息，土耳其向北约提出了10项要求，其中包括请求北约为土耳其和叙利亚的边境提供空中支援、提供更多的空中侦察、投入无人机以及向地中海东部增派海上力量。埃尔多安3月9日在布鲁塞尔与北约秘书长斯托尔滕贝格会面时，希望北约能够在叙利亚伊德利卜冲突加剧、土耳其死伤数十名士兵的的情况下，向土耳其提供 “具体支持”，但是斯托尔滕贝格并没有直接回应。在欧洲国家和北约看来，土耳其把主动介入叙利亚战事，尤其是屡屡与俄罗斯发生冲突与动用北约互相援助条款联系起来的借口不但勉强，而且有玩火的嫌疑。
欧洲国家的“鸵鸟政策”
欧洲国家并不应该一味指责土耳其没有遵守双方2016年订下的难民协议。在欧盟和土耳其达成难民协议之后，难民通过土耳其进入欧洲的道路被阻断，这让欧洲人产生了难民危机已经解决的错觉。实际上，欧洲仅仅是通过与土耳其的协议获得了喘息的机会，难民问题仅仅是被搁置到边境之外。也就是说，欧洲并没有从根本上审视和反思自己在2015年开始的难民危机中所扮演的角色：一方面，欧洲在阿拉伯地区动荡时高调支持“阿拉伯之春”，德国甚至在出现难民潮之后以“欢迎文化”把自己塑造成道德灯塔；另一方面，欧洲又在数以百万计的难民冲击下不堪重负，选择了用利益交换让土耳其为欧洲完成阻挡难民的“脏活儿”。现在土耳其有了更多的要求，欧洲人有更好的选择吗？
这么看来，摆在欧洲人面前的现实还是要么治标要么治本两条老路。
治标，就是与土耳其继续或者重新就难民问题讨价还价，这是双方都熟悉的套路。欧盟方面和德国政界多敦促和呼吁土耳其遵守双方的难民协议，为此表示可以考虑把所承诺的援助资金直接提供给土耳其政府支配。
3月9日晚间，欧盟理事会主席查尔斯·米歇尔（Charles Michel）和欧盟委员会主席冯德莱恩在与埃尔多安会面后，已经表示将继续推进2016年欧土难民协议中有关免除土耳其公民前往欧盟国家的签证、扩大关税同盟和土耳其加入欧盟的谈判等事项。但是，埃尔多安并没有表示将停止开放边境。
从欧洲的角度看来，欧洲没有超出协议范围接受难民的义务，而且欧洲多个国家在经历了右翼民粹势力崛起之后，主流民意也不再支持无条件地大规模接收难民。直接承受难民冲击的希腊尤其困难，希腊总理米佐塔基斯（Kyriakos Mitsotakis）政府的政治生命很有可能取决于如何应对此次难民危机。在他看来，欧盟和土耳其的难民协议事实已经死亡，土耳其必须改变自己对待移民的政策。
欧洲和希腊目前处于“危急时刻”，希腊的边防警力甚至拍摄到土耳其方面用装甲车冲击边境铁丝网为难民开道，军人向希腊境内发射催泪弹，海警船主动冲撞希腊海警船。希腊的民众支持政府采取严厉的边境管控措施。
治本，则需要欧洲拿出战略的勇气，即主动介入和调停中东地区的争端，帮助稳定当地的政治局面，发展经济和民生，不是截堵难民的人流，而是从源头上消除难民产生的土壤。这是一个着眼长远，但无法解燃眉之急的方案。我们很难想象一向被认为缺乏世界政治抱负的欧洲会突然发展出大格局的战略观。
德国如何抉择？
欧洲在与土耳其签订了难民协议之后的惰怠与短视，在很大程度上被视为德国默克尔政府难民政策的进退失据。抛开价值评判不论，德国2015年夏季对难民不设上限的收容政策，事实上违反了欧盟国家有关难民分配问题的都柏林协议，造成了自己在欧盟内部的孤立。法国、荷兰、意大利、德国以及东欧国家右翼民粹势力的崛起，乃至英国脱欧，都与德国的难民政策不无关系。欧盟与土耳其之间的难民协议也是由德国方案或“默克尔方案”主导，因而欧盟对待难民的政策在很大程度上就是德国默克尔政府对待难民的政策。
在经过了2015年的难民潮冲击，国内右翼民粹的德国选择党一举壮大为德国国内政治生态中的第三大力量，而传统的全民大党如联盟党和社民党受到了明显的冲击。德国总理默克尔因为基民盟在联邦州选举中失利而辞去了党主席的职务，而她亲自挑选的继任者克兰普-卡伦鲍尔又未能胜任，德国政治进入了一个充满不确定性的时期，这种内政的局面决定了默克尔在难民问题上不可能采取激进的举措。
唯一可以确定的是，默克尔看来已经从2015年的难民政策中吸取了教训。“2020年不是2015年，”她9日在柏林举行的德国-希腊经济论坛上表示当前难民潮的情形完全不同。默克尔谴责土耳其的行为，对希腊在欧盟边陲所付出的努力表达了敬意，宣布德国大联合政府的两党决定发起欧洲国家的“意愿者联盟”，从希腊现有的难民营中接收未成年人。
但是，经历过2015年难民潮的德国民众已经在难民问题上变得非常谨慎，哪怕对象是无家长陪伴的非成年难民。德国Civey民调研究所6日进行的民调表明，50.8%的德国民众反对政府采取这种救助行动，而支持者仅占39.3%。但是，不同政党的支持者在这个问题上的意见分歧也很明显：德国选择党的支持者的反对率为95.6%，自民党支持者有75.3%持反对意见，联盟党支持者的反对率也高达71.2%。与之相反，绿党支持者有68.8%、社民党支持者有58.7%支持接收希腊难民营里的未成年人。如果默克尔总理连自己党的支持者都不能说服，如何能在国内、甚至是欧盟范围内取得共识？
默克尔政府提出的“意愿者联盟”令人想起自英国脱欧以来再度被人提及的“核心欧洲”或者“多速欧洲”的概念，这本来是欧盟推进一体化的一种设想，即由少数核心成员国先行一步，其他国家逐渐跟进。然而，当前的欧盟内部，恐怕在难民问题上最接近德国立场的法国、荷比卢三国和北欧国家也不一定有意愿加入“意愿者联盟”，更不用说南欧和东欧成员国。而且，“意愿者联盟”旨在减轻希腊的压力，并没有以解决随时准备进入欧盟的大量难民问题为目的，更多是政治姿态而非政治方案。
德国的“意愿者联盟”会不会成为又一个加剧欧盟内部分歧的议题？德国政府也意识到了寻找这种联盟成员的难度，不断地为自己降低目标：最初提出接收5000名未成年人，现在希望能够接收1000至1500名14岁以下的重病或无父母陪伴的儿童。亟需化解的第二次难民潮，很可能成为默克尔任内的最后一次“大考”。
（作者是同济大学德国研究中心/中德人文交流研究中心研究员）