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澎湃研究所

治道丨为什么乡村旅游项目容易失败

望超凡/武汉大学中国乡村治理研究中心博士生

2020-01-19 17:32  来源:澎湃新闻

乡村振兴要从实际出发,兼具长远眼光。图为游客在江西婺源县江湾镇篁岭村欣赏风景。 新华社  图
2017年,十九大提出“乡村振兴战略”。作为“社会主义新农村”和“美丽乡村”建设的升级版,乡村振兴战略是我国在“三农”发展理论和实践路线上的又一飞跃。
经济基础决定上层建筑,乡村振兴战略的成功实施必须要以“产业兴旺”为基础,这对农村基层的产业发展提出了要求。面对这一挑战,全国绝大多数省份的基层政府都将目光转向了“乡村旅游”,希望通过发展乡村旅游来带动农村产业发展。据了解,至2020年,我国乡村旅游模范村将达到6000个,休闲农业和农村旅游特色村将达到10万个以上。
笔者近年来在全国多地农村基层调研时也发现,几乎每个地区都有一批“明星村”,地方政府在这些村庄投资建设一些包括旅游设施在内的项目,有些项目的投资巨大到了令人咂舌的地步。例如,笔者2018年在中部某省一地调研时看到,当地政府为了打造一个“田园综合体”,计划三年投资9亿元,并且已经投资了近3亿元。
问题在于,这些花费巨资建设的乡村旅游项目,真的经得起市场的考验吗?
一、中部F县的秀美乡村建设
F县位于中部某省。从各项指标来看,F县属于典型的中西部普通小县:面积约为1900多平方公里,人口约为30万,2018年全县GDP为130.16亿人民币,论经济总量,在全省排名六十几位。
2018年,F县开始推动“秀美乡村”建设。主要工作内容是由县政府选取一些有一定发展潜力的自然村,然后投入大量财政资金(500万至1000万元),再适当引入社会资本,对村庄进行精细地规划、建设、管理、呈现,发展乡村旅游。当前F县已经建成了11个秀美乡村,平均每个镇都有一个建设点。
秀美乡村的建设标准很高,基本目标是要实现村庄的“居住田园化和生活城市化”。主要内容包括环境卫生、道路硬化(沥青路)、环境绿化、河道净化、农房改造、污染治理、古建筑保护和其他基础设施建设
以该县X镇建设点的“美丽新桥”项目为例,政府投资金额为1000万元,建设内容主要包括:(1)为全村房屋统一进行外部造型、换瓦、刷白;(2)将村内道路改成沥青路和石板路;(3)为全村铺设自来水管道;(4)电网改造;(5)美丽庭院建设和景观造点;(6)垃圾分类回收处理;(7)新建两座高标准旅游公厕,将农户家中厕所由旱厕改为水厕;(8)地下管网铺设,包括实施雨污分流,建设一个日处理能力30吨的污水处理厂。
二、乡村旅游发展面临困境
F县打造秀美乡村的目的在于发展乡村旅游,以带动农村产业发展,帮助农民致富。但是就其目前的情况来看,F县的计划似乎并未成功,乡村旅游发展面临严重困境。这集中体现为以下几点:
首先,秀美乡村建设完成了,但却并没有什么游客
笔者在该县几个秀美乡村都进行了实地考察,发现并没有外来游客在当地游览。在与乡镇干部交流时,对方也表示,平时几乎没有什么外来游客过来观光,仅仅是在举办节日或有活动的时候,因提前进行了较好的宣传,才会有一些过来参观的城市游客,但数量并不多。
其次,游客的消费水平较低,难以带动农民致富
虽然举办活动的时候会有一些游客来村庄观光,但是这些游客的消费能力不强,因而游客的到来并不意味着可以帮助农民致富。例如在2019年6月,F县重点打造的秀美乡村之一“宋风古村”举办了为期两天的旅游节,吸引游客大约5万余人次,但是总消费却仅有50万元,这相当于平均每位游客仅消费了10元,这种消费能力显然不足以支撑农村产业发展和农民致富。
第三,秀美乡村面临难以为继的问题。虽然前期的建设投资可以由政府全额包办,但是后面的维护费用却需要相应的村庄自己承担。
一位秀美乡村的村书记告诉笔者,一个秀美乡村要想维持,一年至少需要十几万元,主要包括生活垃圾处理费、绿化苗木的管理费、基础设施维护费、污水处理厂的运转费等。如果旅游产业得以发展,那么村庄自然可以承担起这些费用,但问题在于,乡村旅游是很难发展的。产业发展不起来,这些维护费用就没有了来源,缺少维护费用的乡村又会回到垃圾遍地、杂草丛生的状态。
同时,也不可能指望利用村集体经济来维持秀美乡村运转。原因有两个,其一,秀美乡村建设都是以自然村为单位,而村集体经济是以行政村为单位的,所以不可能利用行政村的资金来为单个自然村的发展买单;其二,当下中西部农村的村集体经济普遍孱弱,村集体只要不负债就已经很不错了,因而也不可能有资金来为秀美乡村输血。
第四,秀美乡村建设难以复制,会在村庄之间造成不平衡
由于缺乏经济效益,秀美乡村建设主要是依靠政府投资,但是F县县级财力有限,因而一年只能安排一个秀美乡村建设点,这就在建设点和非建设点之间造成了巨大的差距。笔者在F县调研过程中发现,有时相邻的两个村庄,甚至是在同属于一个行政村的两个自然村之间,居然会出现一个村已经有了污水管网,而另一个村还没有自来水管网的情况,这无疑会在群众内心激发出剧烈的不平衡感。
三、F县的秀美乡村计划为何失败了
就目前而言,F县的秀美乡村计划在一定程度上已经失败。失败原因在于忽视了地方发展的实际情况,并且忽视了当下农村社会的变迁,在没有深入理解地方社会的背景下开展了盲目的建设计划。具体而言,秀美乡村建设计划的失败存在以下几方面的原因:
首先,F县的经济发展水平有限,难以支撑乡村旅游的发展。
2018年,F县全县GDP为130.16亿元,人均GDP仅为4.3万元,不但低于该省当年人均GDP(约4.74万元),也低于当年国内人均GDP(约6.45万元),这导致群众的收入水平同样不高。2018年,F县城镇居民人均可支配收入31827元,农村居民人均可支配收入15339元。在诸多消费中,旅游消费属于较高层次的消费,因而在收入有限的背景下,乡村旅游的市场规模也就有限。
其次,当地县城居民的人口结构决定了乡村旅游难以发展。
乡村旅游的消费群体必然是城市居民,虽然F县近年来城市化进程大幅度加快,从2011年的41%增长到2017年的52%;城市人口大量增加,其中县城人口从2011年的约8万人增加到了2017年的约10万人。但是城市的增加人口绝大部分是刚刚进城买房的农民,这些刚进城的农民一方面没有进行乡村旅游的消费需求,另一方面,他们虽然在县城买了房子,但往往并不是在县城居住,而是继续外出打工,因而一位城关镇书记告诉我们,虽然县城名义上人口为10万多人,但是实际常年在县城生活的人口也仅有8万人左右。这种人口结构使得城市人口的增加并未带来乡村旅游市场的扩大。
第三,项目未能很好地迎合市场。
对F县而言,秀美乡村建设是一项强制性任务,“每年必须要推进一个”。这种行政力量的强制性推动使得很多的秀美乡村的选点并不是那么合乎市场要求。F县一开始选点时还会尽量选择有一定开发价值的村庄,例如有的村庄是因为位于近郊而被选中,有的是因为有古树、金丝楠木群而被选中,并且开发过程会尽量顺应市场规律,想办法引入社会资本,利用市场的力量来进行推动。
但在这样一些较为优质的资源被开发完了,仍然要完成相应的任务时,一些没有什么旅游开发价值的村庄也被进行了“强行开发”。例如F县最新建设的一个点,其主要特色是,这里有一个宋朝将军的故居,但是连当地干部都不记得这位将军的名字。在与笔者的交流中,那些干部也很无奈,直言“这只是比无中生有强一点”。
第四,农村空心化,没有了内生发展动力。
乡村建设必然离不开干部和群众的共同努力,一个正常的秀美乡村建设应该是由地方政府负担一些公共设施的投资,然后是由村民和村庄自己来进行旅游产业的开发,进而形成良性互补,但在F县的乡村旅游开发过程中,我们却很难看到农民的身影。
笔者在F县参观了几个秀美乡村之后发现,所有的开发实际上都停留在了基础设施建设的层面。这是因为农民都要外出务工,或是早已在城里买房定居了,村里只剩下了老人,甚至连小孩都很少见(很多家里有小孩的农民都进城买房,将小孩送到城里读书了)。在这种情况下,对农村进行旅游开发就只能是政府的单方面工作。
没有农民的参与,乡村建设就必然是极为粗糙的,因而在一些建设点可以看到,虽然村庄的外观很漂亮,但是一进入村民的院子里,仍然是一团糟,村庄中甚至连个可以休息、吃饭的农家乐都没有。
四、地方政府规划的乡村旅游为何难以成功?
从F县的情况来看,对中西部的一般农村而言,想要通过政府造点,推动乡村旅游,进而带动村庄发展、农民致富,是极为困难的。当然,这并不是说依托乡村旅游来实现乡村振兴是不可能的,而是说,这种方式有着很多的限制性条件,这与乡村旅游市场的特征有关。
依据提供的服务类型,我们可以将乡村旅游景点分为三种类型:第一种是依托独特的自然风光和人文环境为游客提供观光服务;第二种是依托良好的生态环境为游客提供生态康养服务;第三种是利用田园景观为游客提供农业生活体验服务。
前两种类型景点的打造都需要以独特的人文自然环境为基础,再辅以巨额的资金投入。例如2018年全国游客接待量第一的乡村旅游目的地江西婺源县,其成功首先是因为人文自然环境优美,其次是因为密集的资本投入,村内投资500万元以上的古宅民宿就90多家。这对一般农村而言显然并不具有可复制性。因而地方政府想要发展的乡村旅游,更多是第三种类型,这些景点的目标是“让城里人周六周末过来吃个饭,玩一玩”。
这种市场定位决定了这些乡村旅游景点的消费者主要是邻近城市的居民,而且主要是大城市的居民。例如2018年,全国乡村旅游消费者来源的前五名分别是上海、广州、天津、北京和沈阳。其次,这种乡村旅游的主要顾客一般是到乡村进行“周末游”,主要形式是自驾,这对交通便捷程度提出了较高的要求。最后,这种乡村旅游的消费能力低,以2017年数据为例,乡村旅游人次对全部旅游人次的占比为56%,收入占比却仅为16.2%,因而乡村旅游的创收能力是相对有限的。
这就使得,虽然乡村旅游的市场规模日益扩大,但是产业机会并不是均质分布在所有的农村中,而是汇聚于一些特定的区位的农村地区,即大城市周边距离市中心不远并且具有独特观光价值的极少数农村。这当中存在两个重点:其一,城市的经济体量要足够大,才能培育出相应的市场需求,在中西部地区,至少需要地级市以上的城市才具备这一条件;其二,想要做乡村旅游开发的村庄必须要具有一定旅游价值,并且距离城市较近,交通便捷。
实际上,对这些地区,不用政府推动,资本也会凭着自己敏锐的市场嗅觉去进行开发,进而带动当地发展。真正需要政府投资打造的秀美乡村,往往都是那些被市场淘汰的地区,因而即使是政府投巨资进行开发,也难以发展起来。
五、乡村产业振兴应将目光从农村转向县域
关于乡村振兴战略,一个细节一直受到忽略,即中央提出的是“乡村振兴”,而非“农村振兴”,因而乡村产业振兴并非一定要通过在农村发展产业来实现,县域产业发展可能是中西部地区更应关注的问题。
首先,绝大部分中西部农村已缺乏产业发展的基本条件。
在既有的土地制度、环保政策以及人口外流等一系列现实条件约束下,农村产业发展只能走乡村旅游的道路。但是如前所述,乡村旅游开发要想获得成功,限制性条件很多。在湖北宜昌调研时,一位经营乡村旅游开发的私人老板告诉笔者,他通过对全国各地的乡村旅游点进行调研发现,乡村旅游开发的成功率仅为5%,旅游开发的道路对绝大多数普通农村是极为艰难的。
其次,与乡村旅游相比,县域产业发展更具可操作性。
以F县为例,该县经济发展正面临历史机遇。从外在条件来看,东南沿海发达地区的企业正在逐渐向内陆省份转移,F县的招商引资政策已经从以前的“捡到篮子里都是菜”,转变为了“招商选资”。从内部条件来看,F县工业园区于2001年开建,规划面积30平方公里,已建成面积15平方公里,园区内各项基础设施均已完备。据F县工业园管委会介绍,签约企业已经可以实现“拎包入住”。
在此背景下,F县只需要专注于招商引资和优化营商环境,县域经济发展就十分可期,在2016年到2018年三年间,该县净增规模以上企业34家,总数达到136家,为县域经济发展提供了强劲动力。
最后,县域经济是高度一体化的,城市的产业发展可以极大惠及农民和农村。
2017年,中国农民工总量大约为2.8亿,其中有1.1亿是本地农民工,也就是说,有相当多的农民是在县域内流动就业的。例如在F县,大量农民都是县城的工业园中就业,有专车接送他们来往于县城和自己居住的乡镇,很多农民住在农村,但是却在县城工作,因而县城工业的发展极大提升了农民的家庭收入与生活水平。帮助农民致富并非一定要通过在农村地域范围内发展产业。
乡村振兴要从实际出发,兼具长远眼光。中西部农村正在经历快速的城市化进程,中青年人要么在城市打工,要么已经在城市买房定居,当下农村主要的生活群体是老人和小孩。因而农村真正亟待解决的并非是“高大上”的环境美化、产业发展等问题,而是医疗、养老、教育等社会保障与社会服务的均等化问题,解决了这些问题,就能极大缓解农村的社会矛盾,并让在外打工的中青年人安心工作。
同时,应该进一步明确城市的经济发展责任,在城市中大力发展高新技术,提升经济水平,让进城的中青年人可以有较高的收入,然后有机会在城市定居并体面生活,进而让中国可以在三代人的时间里实现高水平的城市化。
在这一过程中,农村的角色应该是辅助性的、保障性的,是农民的大后方,因而农村需要的是保障与稳定,而城市是农民的发展端,需要的则是进一步的经济发展。从这一意义上来讲,乡村振兴首先需要明确县域内的城乡分工。
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责任编辑:李旭
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