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澎湃研究所

治道|全球气候治理是一面时代的镜子

柴麒敏/清华大学现代管理研究中心研究员

2019-12-31 15:21  来源:澎湃新闻

对应对气候变化,能否在全社会真正形成共识,在今天看来,仍是最为重要的。图为三北防护林工程中的新疆农田防护林。  经济日报 图

对应对气候变化,能否在全社会真正形成共识,在今天看来,仍是最为重要的。图为三北防护林工程中的新疆农田防护林。  经济日报 图

2019年全球的两个气候变化的盛会——联合国秘书长召集,9月于纽约联合国总部举行的气候变化行动峰会,和12月于马德里举行的气候变化大会(《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方会议)——都未能完全达成国际社会预期的成果。在2020年即将启动全面实施有关全球气候变化的《巴黎协定》之际,尽管包括中方在内的各国代表团都付出了坚苦卓绝的努力,但各方对此前遗留的部分问题仍然不能达成共识。
习近平总书记2015年在出席巴黎气候大会开幕式时曾意味深长地讲到:“作为全球治理的一个重要领域,应对气候变化的全球努力是一面镜子,给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示。”在当今世界百年未有之大变局中,全球气候治理的进程集中展现了全球治理体系改革和建设的变化特征,既有积极方面,也有矛盾困局。
一、应该怎样认识全球气候治理
全球气候治理是冷战以后全球环境与发展、国际政治及经济或者说是非传统安全领域出现的少数最受全球瞩目、影响极为深远的议题之一,是国家治理体系和治理能力现代化中的新兴主题。
从1992年《联合国气候变化框架公约》签署以来,在全球气候治理的历史进程中,有若干里程碑式的事件呈现出不同的时代特征,即从1995至2005年单方面为发达国家规定减限排义务的《京都议定书》,到2007至2009年启动双轨制谈判的《巴厘路线图》,再到2011年至2018年达成的适用于所有公约缔约方的《巴黎协定》及其实施细则。
有若干重大转变也是可以观察到的,一是全球气候治理的目标从力度优先,到参与优先,再到国家利益优先;二是国际气候谈判的焦点从“共同但有区别”的原则之争,到“自上而下”或“自下而上”的模式之争,再到能源、贸易、资金、市场、技术等利益之争;三是主要集团博弈的格局从南北对立“两分”,到“两大阵营、三驾马车”(南北两方,美、欧、新兴市场国家三个主要博弈方),再到单边主义和多极合作并存;四是多边进程的行为主体从国家政府主导,到政策和市场并重,再到非国家主体的广泛参与。
全球气候治理是在维护全球生态安全和全人类共同利益下的国际合作行动,是在现行多边体制下的一种共商共建和制度探索。但在责任、义务的分担和权力、效益的分享的具体方案和机制上各方又存在矛盾和分歧,形成多方博弈的复杂局面。应该说在现阶段,没有哪一个国家可以主宰多边谈判的进程和结果,但也需要有影响力的大国发挥协调和引领作用。
《巴黎协定》的达成被认为是全球治理中多边主义和双边主义合作共赢的新胜利,很大程度上挽回了此前在联合国改革背景下“参与优先”和“协商一致”等国际理想主义路线的颓势,重新给予此类进程以小步前进的新希望。随着近年来气候治理规范向“自下而上”模式进行务实性调整,新的治理格局和特征正在逐步呈现。
二、全球气候治理正面临什么样的挑战
首先,“逆全球化”思潮对全球气候治理的影响正在加剧
近些年来,国际格局演变过程中呈现出“东升西降”的特点,即新兴大国崛起,同时美欧实力相对下降。发达国家对全球化趋势下现行发展道路、分配制度、治理模式不满意,更不愿再承担提供公共物品、充当率先减排和提供出资的“资源型权威”,并将全球既定秩序的失衡归因于新兴经济体的蓄意破坏。
部分学者的研究指出,现行全球气候治理模式在“逆全球化”的扰动下已经呈现出一种治理失灵、无政府、微成效状态。12月联合国气候变化大会的举办地两次出现问题即是证明,巴西因新政府上台,政见不同而放弃举办权,智利则因国内骚乱也宣布取消举办,最后只得欧洲国家出面“接盘”。而未来,如何促使失衡的治理机制向均衡转化仍然存在不确定性。
其次,中美欧三边博弈使得全球气候治理呈现新趋势
自20世纪90年代以来,中美欧三边关系经历了微妙的演变,呈现出不同的阶段性特征。在《京都议定书》于1997年达成前后,中美欧三方在气候变化问题上总体上实现了合作,但欧美的合作程度要高于中美和中欧。2001年美国拒绝签署《京都议定书》之后,中美欧在维持总体合作关系的同时,中欧的合作水平得到提升,超过了美欧和中美。
在2007年达成的《巴厘路线图》下,中美欧三边关系出现了一种有趣的现象,即双边层次上的“三角共处”关系和大多边层次上的美欧共同与中国竞争的态势。这样的关系在2009年哥本哈根气候变化会议后出现了戏剧性的变化,特别是在2015年末《巴黎协定》达成前夕,美国与中国联手在“自下而上”的模式上实现了合作,而与欧盟的分歧要更多一些。
而在近期的实施细则谈判中,中美欧围绕《巴黎协定》展开的整体合作性下降,竞争性反而加剧;二十国集团峰会在气候议题上反复出现19:1的情况,美国被孤立。同时,中欧在市场经济地位等议题上的分歧也影响到了气候领域的合作意愿。此外,非国家行为体在全球气候治理中的地位和作用提升,使大国博弈的层次和维度更为多元。(以上三段文字中的概括,详见薄燕:《全球气候治理中的中美欧三边关系:新变化与连续性》,《区域与全球发展》2018年第2期。措辞略有调整。)
再次,主体多元化和机制碎片化使得全球气候治理更趋复杂
一方面,除了国家行为体之外,非政府组织、社会团体、市场部门和以城市为代表的次国家行为体等原本被排除在治理体系之外的行为主体纷纷进入气候治理领域。
另一方面,除了联合国主渠道之外,涌现出许多地区性平台及非国家和次国家合作网络等。2014年以来,《利马-巴黎行动议程》(LPAA)、非国家和次国家行为体气候行动区域(NAZCA)、马拉喀什全球气候行动伙伴关系框架(MPGCA)、塔拉诺阿对话机制(Talanoa Dialogue)、加州全球气候行动峰会等不断涌现,气候治理机制正在从一种单中心机制演变为多元弱中心的机制复合体。(利马是南美国家秘鲁首都,马拉喀什是非洲国家摩洛哥西南部城市。塔拉诺阿,是生活在太平洋南部群岛地区的汤加人、萨摩亚人和斐济人使用的一个术语,意思是与人攀谈、交流观点以达成共识。——编注)
但治理的多元性和碎片化并不必然导致治理的失序,通过整合和引导甚至可能为原有中心化的体系提供了弹性和灵活性。
三、美国的缺席产生了什么样的影响
2017年6月1日,美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》。2019年11月4日,按照《巴黎协定》的有关规定,美国正式启动退出《巴黎协定》的程序。有关美国退出的原因、后续影响和应对策略的研究,已成为国际社会关注的焦点。
美国的退出无疑会对全球气候治理的进程,特别是对《巴黎协定》的普遍性构成严重伤害,产生极大负面影响。包括美国在内,没有一个国家会是纯粹的受益者。虽然美国的退出不会影响《巴黎协定》的法律效力,但极有可能拖延全球气候治理的进程和《巴黎协定》的后续实施。这可能造成的全球气候变化减缓、资金、治理等“赤字”问题,并将全球气候治理进程拖入一个低潮周期。若长此以往,没有大国政治意愿的持续推动,很难说不会有其他国家效法美国退出或消极实施,这将使《巴黎协定》的实施大打折扣。
美国退出《巴黎协定》对世界大国关系格局也将产生深远影响,并造成全球气候治理中政治推动的乏力和大国领导的空缺。随着美国退出《巴黎协定》,全球气候治理领域的领导力必将出现更迭和分化。美国退出《巴黎协定》的影响也已蔓延至全球治理的主要议事平台,如七/八国集团、二十国集团、主要经济体论坛(MEF)等。短期内要迅速填补美国退出后全球气候治理的治理赤字是不现实的,政治推动乏力的情况可能会在今后一段时期内始终存在。
但从目前的总体气氛和进程来看,美国退出《巴黎协定》对世界各国合作应对气候变化的意愿和行动并没产生连锁反应,各国实现本国自主贡献目标和推进全球合作进程的信心和行动没有改变。而且,美国也存在重新回到《巴黎协定》的可能性,2017年7月,纽约前市长、亿万富豪迈克尔·布隆伯格(Michael Bloomberg)与时任加州州长杰里·布朗(Jerry Brown)在美国国内发起口号为“我们还在”(We Are Still In)的倡议组织“美国承诺”(America’s Pledge),国会众议院议长佩洛西也率团出席了本次联合国气候大会,即表明了这种博弈。
此外,特朗普政府在气候变化问题上的消极转向使得该议题在中美双边关系中的地位下降,中美在气候议题上开展合作的动力和势头降低,气候议题在短期内难以成为两国双边关系的支柱和亮点,难以发挥其他双边议题缓冲带的作用。但该议题地位的下降并不是绝对的,中美仍然在清洁能源部长级会议和创新使命部长级会议上继续开展相关领域合作。
四、中国如何更好发挥引领作用
中国在气候治理理念和合作方式上展现出不同于美国、欧盟的新型领导力和引领作用,越来越被世界范围认同。这一时期以来,中国坚持正确的义利观,牢牢把握初级阶段的基本国情和世界上最大发展中国家的国际地位,通过一系列大国气候外交和务实合作行动推动《巴黎协定》的顺利达成与早日生效,并通过在美国宣布退出《巴黎协定》前后坚定发声等一系列精彩表现,赢得了国际社会的高度认可。
美国宣布退出《巴黎协定》后,国际社会提升了对中国发挥领导力的预期。从实践来看,中国参与全球气候治理似乎更多采取了联合其他行为体共同发挥领导力的方式。中国认为现阶段首先应该做好自己,这便是对全球气候治理的最大贡献。相似的观点认为,中国应首要提升自身的绿色实力来保持方向型领导力(单边示范力),而结构型领导力(制度性权力)的发挥需要通过大国协调来推进“中美欧”的协同领导模式,或者倡导重建全球气候治理的集体领导体制,用C5(中国、欧盟、印度、巴西和南非)取代G2(中美或中欧)领导模式。
有不少学者认为,当前中国已经初步具备了引领全球气候变化的能力,主要体现在物质性、制度性、理念性公共产品的供给层面上。中国坚持多边主义,担当全球气候治理的“引领者”,这既是中国基于自身国情和顺应历史发展趋势的必然选择,也是对国际社会期待的战略回应和对维护全球生态安全的责任担当。
但美国等发达国家对待中国等新兴大国的崛起均存在如下矛盾:一方面希望中国等新兴大国承担更大的国际责任,提高减排、出资的透明度和力度;但另一方面又警惕这些发展中大国在全球气候治理等新兴机制中发挥的越来越大的影响力,充满疑虑且采取防范甚至遏制战略(如美国、欧盟近年来对中国可再生能源装备出口所采取的“双反”等贸易壁垒措施),这些措施的作用实际是与全球更好合作应对气候变化的大方向背道而驰的。
对美国宣布退出《巴黎协定》后纷纷扬扬的有关“中国接掌气候变化领导权”的讨论,中国应有清醒认识。一方面需清楚认识“领导力”不是免费的午餐,引领全球气候治理进程不仅需要政治上的决心和更多国际性公共物品的提供,在减排、出资等方面也需要承担更大的责任。同时,也要充分意识到领导力不是自封的,也不能一蹴而就,需要审慎评估可行性。
尽管中国近十年来在清洁能源、电动汽车等领域投资保持领先地位,但鉴于我们并不能通过单纯复制欧美上世纪50年代以来通过全球产业分工、转移高排放工业的方式解决环境和气候问题,而且我们经济社会发展的产业、能源、交通、用地等领域的结构性问题仍然突出,短期内可能仍存在诸多挑战。
中国的气候和能源政策虽然是基于自身国情制定出来的,且领导人和官方也已经多次表示,绿色低碳发展是国情发展的内在需求,符合“我自己要做”的国家利益,将继续坚定不移维护全球气候治理进程。但不可避免的是,“逆全球化”的浪潮、中美贸易争端以及美国宣布退出《巴黎协定》,也会在国内不同利益相关者之间形成对低碳转型的不同声音和争论。
对应对气候变化这样的长期性、全球性的利益博弈,能否在全社会真正形成共识,在今天看来,仍是最为重要的。
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责任编辑:李旭
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