美军祁观 |“天军”竖旗

组建“天军”（或“太空军”）是特朗普政府推行大国军事竞争的重要举措。2019年，美国在这方面做了几件事：

2月，特朗普签署“第4号太空政策命令”宣布组建“天军”；

3月，由负责研究与工程的副国防部长麦克•格里芬统辖，成立太空发展局（SDA），负责低轨道卫星群项目；

8月，新太空司令部成立，成为第11个一级联合作战司令部；

12月11、17日，众参两院先后通过最终妥协版《国防授权法案》，正式授权成立“天军”。12月20日，特朗普签署《国防授权法案》；

12月17、19日，众参院先后通过新财年拨款法案，20日特朗普签署。

如果说“多域作战”、“马赛克战”、中导、反导、高超声速武器、人工智能等等体现了大国军事竞争的战略构想、作战思想、技术研发、装备发展等维度，那么“天军”的聚焦点则在于机构调整与整合。建立新军种并不是做身新军装、批块地、挂块牌子、出几份文件那么简单，涉及复杂的人事政策、机构权责分工与协作机制、身份定位等各方面。

现在，天军的“台子”搭好了，“位子”划好了，“票子”也有了，但其整合还远未完成——除了空军，其他军种的太空相关人员与机构均未整合，更不用说军情部门了，有点像1947年《国际安全法案》之后美国“四支空军”共存的状况。事实上，自去年6月特朗普宣称建立“天军”以来，美军内部已出现不少“乱子”，军种、机构、经费与需求、政治与能力之间的矛盾始终无法调和。

陆战队模式的太空版？

“天军”的建立参照了美军陆战队模式，体现了空军的强势，这是2018年特朗普宣布成立“天军”以来的主流观察。立法在很大程度上也体现这一点，但实际情形并不完全一样。

军方、众议院与参议院对“天军”的定位存在认知差异。在白宫和五角大楼提交方案中，“天军”的军职一把手称为参谋长（Chief of Staff），对应空军与陆军。众议院称“天军”为“Space Corps”，与陆战队（Marine Corps）用词一样，将军职一把手称为“Commandant”，同样对应于陆战队。而参议院使用的名称分别为“Space Force”和“Commander”，对应于军种之下的作战部门，如空军太空司令部（AFSPC）。在本月通过的两院妥协版2020财年《国防授权法案》中，职衔名称确定为太空作战部长“Chief of Space Operations”，对应了海军规则。不过无论叫什么，太空作战部长要向空军部长负责，就像陆战队司令向海军部长负责。

“天军”在很多方面具备了独立军种的要素，特别是独立的预算权、人事权、采办系统和参谋长联席会议的席位。但是参众两院很多人对于“天军”的开销与权力是有顾虑的，因而通过若干条款与安排保留了在空军体系下对于“天军”组建与预算的控制。

其一，“天军”的军职一把手、太空作战部长，在未来的四个财年每隔60天便要接受国会质询、汇报工作。

其二，新的“天军”将只调入空军人员，国会未批准任何五角大楼对于军职和文官新岗位的设置申请。而相关空军人员基本就是空军太空司令部成员，该司令部既是空军部下属机构，也作为“联合部队太空组成部队”以2019年8月为节点先后向美军战略司令部和美军太空司令部负责。目前，空军太空司令部、美军太空司令部、“天军”太空作战部长都是同一人，雷蒙德将军。

第三，在空军部设立两个新职位：负责太空采办与太空政策的两名助理部长。前者负责统筹太空资产的购买与整合，并主持新成立的太空采办委员会。后者将接替目前国防部负责太空政策的副助理国防部长的工作，负责太空作战的规划，同时也被授权进行整合军事情报太空能力和机构的调研。

空军太空司令部2.0？

成立“天军”的初衷是整合力量、机构、人事和资源，其中一个动作是采办管理的改变。

在2020财年《国防授权法案》批准成立“天军”之前四个月，即2019年8月，美军第11个一级联合作战司令部，太空司令部（SPACECOM）成立，不过该司令部目前还是空架子。这不是美军首次设立太空司令部了，早在1985年《戈德华特-尼克尔斯法案》确立当代美军战区与功能司令部体系之前，太空司令部就已经设立，只是在2002年并入了战略司令部（STRATCOM）。

新的太空司令部从战略司令部分离而立，但功能与老的很不一样。里根时代太空司令部的职责是统一管理导弹预警与太空发射任务，而新版太空司令部则要关注更加多源的威胁。

太空司令部的核心是空军太空司令部（AFSPC），空军太空司令部过去也是战略司令部的“联合部队太空组成部队”。“太空组成部队”司令部（JFSCC）位于科罗拉多的施礼弗空军基地，是一个不足200人的小司令部。

太空司令部建立后，空军太空司令部将不再向战略司令部负责，而位于施礼弗空军基地的司令部也将融入太空司令部而不复存在。不过目前人事上的变动并不大，战略司令部“联合部队太空组成部队”负责人雷蒙德，同时既是“天军”作战部长，也是太空司令部司令。

在终版《国防授权法案》中，国会给“天军”2020-2023三年过渡期，这期间“天军”采办流程与空军总体计划分开单列，以确保独立成军初创阶段的特殊需要。负责太空事务的空军部长助理将升格为负责太空采办与一体化的助理部长，负责美军一体化太空力量的设计与整合。在2022财年前，这一岗位的职责是支持空军负责采办的副部长。2022财年开始，将升职为直接向空军部长负责的太空采办负责人，与此同时也将负责太空发展署（SDA）、空间与导弹系统中心以及太空快速响应能力办公室。

此外，这个新的助理部长岗位还将主持新的太空采办委员会，以期解决不同部门缺乏统筹的长期问题。委员会成员将包括美军太空司令部司令、“天军”作战部长、空军副部长、国家侦察办公室主任以及负责太空政策的助理国防部长。不过，新的法案并未把所有军事太空采办纳入新的“天军”体系，也未明确对现有采办机构进行身份和职责再定义。

另一个值得注意的动作是将原隶属负责研究与工程副防长（颇有影响力的麦克•格里芬）的太空开发局（SDA）在2022财年移入空军部，归属“天军”。考虑到美军军种主建（组织、训练、装备）的任务，而太空开发署负责装备发展，归入“天军”符合逻辑，既符合空军部利益、天军利益，也符合太空发展署自身发展需要。

太空发展局成立于2019年3月，主要职责是为美军反导体系开发低轨道传感器网络，增强太空预警、追踪与监视的能力和冗余。由于美军绝大部分太空资产由空军掌握，向副防长汇报的太空发展局便显得有些另类。由不存在机构和领导关系的不同部门负责同一大系统不同部分的安排，也是不合理的。它与空军、导弹防御局的关系在过去的9个月中一直没有厘清。此外，在太空发展署之前，已有太空快速响应能力办公室负责低轨道小卫星群工作。

不过，即便并入空军部后的太空发展局权责与关系仍需要捋顺，特别是与空军部原有太空与导弹系统中心以及纳入“天军”序列的快速响应能力办公室的关系。此外，仍有大量其他部分的整合工作没有展开，国会政治与军种政治都是阻力。国会未尝试把情报系统及其他军种的太空资产纳入“天军”，目前仍在考察这些做法是否有必要。

某种意义上来说，新的“天军”在本质上更接近空军太空司令部的2.0版。

“天”上楼阁？

在组织结构、部门政治之外，“天军”未来发展将面临两个基本问题：人手和经费。

根据美国国会预算办公室（CBO）2019年3月的估算，五角大楼的申请方案对于人员和预算的估计过于乐观，实际需要额外的数千个岗位和数十亿美金，每年需要预算13亿，而非五角大楼估计的5亿。而如果把太空发展局的资金也考虑在内，这一数字将增至19亿。国会的数字与空军2018年9月的估算比较接近。

国会预算办公室的估计比起现实需要可能仍然是偏低的。一方面，它只包含了新机构的岗位和预算需要，如果原有机构抽调人员之后还需要补充，则预算需求会上升。另一方面，国会的估计集中在经常开支与管理成本，并未包括新的任务需要。当然，这一评估并未得到所有人的认同，一个关键问题便是空军和其他军种现有太空相关岗位有多少会调至新的“天军”。

不过即便考虑到这种潜在可能，“天军”的人手短缺仍是几乎肯定的，特别是在过渡期。如前所述，天军是不被允许设立新岗额外招人的，而空军太空司令部原2万6千余名现役与非军籍人员中，只有1万6千人调入新的天军，剩下1万人如何安置、为何不调入，都没有明确说法。而这16000人的人事关系仍在空军，仍然是“airmen”而非“spacemen”，如有需要，随时可以被调回空军部队，就如同在军情部门、战区司令部工作的空军人员。在未来几年，“天军”要以超出其他所有军种的频度与密度按国会要求编列各种报告，汇报太空资源整合情况和基本工作进展，这将占据本就有限人手的大量时间和精力。身兼美军太空司令部司令与“天军”作战部长的雷蒙德也必将至少在未来一年疲于奔命（“天军”过渡期第一年允许这两个职务兼任）。

最后，《国防授权法案》只是授权建立“天军”，而真正决定如何花钱的是新财年的拨款案。几经波折后，依靠两次“继续决议”续命而未关门的华盛顿在死线前，于12月17、19两会投票通过拨款案，并由特朗普在20日签署。特朗普政府为天军成立和管理申请了7240万美元，而最终只获得4000万拨款庆生，武器研发、作战管理、系统维护、教育培训、总部运作等加在一起超过百亿的资金都将从空军预算转出。大选、弹劾等各色政治漩涡中的华盛顿能否在未来摆平钱袋子问题，“天军”会成为怎样的大国竞争砝码，也许只有“天”知道。

作者制图 参考资料：五角大楼2019年2月预算申请，参议院2019年6月《国防授权法案》，众议院2019年7月《国防预算法案》，参众两院2019年12月《国防预算法案》