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智库报告

锚定双碳|欧盟碳边境调节机制对中国将产生怎样的影响

何建武

2021-11-12 12:04

今年3月,欧盟公布了“碳边境调节机制(CBAM)”详细提案,试图要求出口欧盟的产品交纳碳关税或购买碳排放权。欧盟是中国第二大出口市场,而中国出口产品碳排放强度要显著高于其他很多国家,因此碳边境调节机制全面实施,将直接削弱中国出口欧盟产品的竞争力,同时导致部分传统劳动密集型产业加速向东南亚和南亚转移,部分技术密集型产业加速向发达国家回流。进而对整体经济和就业带来较大冲击,需要提前评估相关影响,并提出应对举措。 
一、较低碳价和较高碳排放强度决定CBAM影响不可小视
为配合欧盟《欧洲绿色新政》提出的更严格减排目标,欧盟考虑采用碳边境调节机制替代之前“ETS排放权免费分配+电价补贴”的措施,提高欧盟进口品的碳成本,相对提升欧盟企业的竞争力,减少碳泄露(即企业转移至碳约束较低地区增加的碳排放抵消了欧盟的碳减排),增加碳收入、降低财政补贴压力。碳边境调节机制具体举措就是要求出口欧盟的产品按照欧盟的碳价格和自身的碳排放量承担相应的碳成本。因此,碳价格和产品碳排放强度成为决定碳边境调节机制影响大小的两大重要因素。
中国的碳价格远低于欧盟。CBAM草案基本明确参照欧盟碳市场的价格,但是允许抵扣在欧盟之外已经承担的碳成本。因此出口欧盟产品承担的碳成本取决于出口国与欧盟之间碳价格的差距。中国全国范围的碳市场刚起步,试点市场平均每吨CO2价格不足4美元,而欧盟的碳价已经接近50美元。
中国产品碳排放强度显著高于欧盟和很多其他国家。一方面,煤炭在整个能源消费中占据了主导地位。中国煤电占比接近70%,远高于欧盟(15%)和全球平均水平(36%)。另一方面,发展阶段决定着中国在全球分工中承担生产更多高耗能、高污染产品的角色。如2020年,全球57%的原铝和初钢是由中国生产的。这就决定着中国碳排放强度相对于较高。2019年中国单位GDP碳排放量是0.1945(千克碳/美元),分别是欧盟平均水平和世界平均水平的3.8倍和1.7倍。
较低碳价、较高碳排放强度以及欧盟作为中国第二大出口市场共同决定着碳边境调节机制的潜在影响值得重视。 
二、碳边境调节机制的两种不同情景
目前来看,碳边境调节机制实施的可能性以及具体实施时间、方式和范围仍然存在变数,特别是产品覆盖范围和产品碳排放量测算范围(目前草案暂只考虑直接排放。)。针对这些不确定性,这里设计了两种碳边境调节机制情景分析其可能的影响。
一是局部情景,即产品覆盖范围和产品碳排放量测算范围都较窄的情景。局部情景仅包括欧盟草案优先选定的5类高碳排放产品,即钢材、水泥、化肥、铝和电力等。同时在测算产品的碳排放量时,局部情景仅欧盟优先考虑的直接碳排放,暂不考虑其他间接碳排放。
二是全面情景,即产品和碳排放全覆盖情景。产品涉及所有的初级产品和工业制成品,产品碳排放量测算范围不仅包括直接碳排放,还包括为生产其所需中间投入品带来的间接碳排放。
另外,尽管欧盟碳边境调节机制草案提出了碳关税、排放权和消费税三种不同的方式,但本质都是提高进口品的成本,只是提高的方式和环节存在一定差异,而且也都可以折算为相应的碳关税当量。为了简化处理,在两种情景下均采用碳关税的方式。
CBAM主要是通过提高贸易成本而进一步影响各国产业和整体经济的发展,因此这里采用连接全球不同国家和地区的全球模型予以模拟分析CBAM的影响。报告首先将全球划分为16个国家和地区,同时根据GTAP全球数据库测算这些国家和地区产品的碳排放量,然后根据欧盟碳市场价格与主要国家和地区碳价格的差异测算CBAM覆盖产品需要征收的碳关税(见表1),最后利用全球可计算一般模型对两个情景进行了模拟分析。通过将两个情景下的模拟结果与无碳边境调节机制的情形相比较,其差异即为碳边境调节机制造成的影响。
表1全面情景下不同国家出口欧盟产品的碳关税税率三、局部情景下影响有限,全面情景下影响规模较大 
如果碳边境调节机制只覆盖少数高碳产品,中国所受影响有限。测算结果显示,在局部情景下,CBAM导致中国的GDP下降0.02%,对欧盟的出口下降0.07%。
表2 局部情景下不同国家出口欧盟产品的碳关税税率模拟结果显示,全面情景下中国经济所受的影响更大也更广,更加值得重视。具体来看,主要影响表现为如下四方面。
一是在全面情境下GDP和就业都将受到较大影响。模拟结果表明,与欧盟贸易联系(特别高碳排放产品贸易联系)越紧密的国家,碳排放水平越高的国家,受欧盟碳边境调节机制影响越大。与不实施欧盟碳边境调节机制相比,全面情景下中国GDP将降低0.64%,受影响程度仅次于与欧盟贸易非常密切的国家(如俄罗斯、中亚和欧洲其他国家和地区等)。另外,一旦欧盟碳边境调节机制全面实施,短期内将导致中国制造业就业岗位减少230万左右。图1 全面情景下不同国家和地区GDP受碳边境调节机制的影响

图1 全面情景下不同国家和地区GDP受碳边境调节机制的影响

二是全面情景下中国出口欧盟的制成品出口成本平均将上升3%。测算结果显示:能源产品由于生产排放大量的碳,因而碳关税普遍较高;除此之外,黑色金属(钢材)、矿物制品(建材)、其他金属(如冶炼铝)、化工产品等高耗能行业碳关税水平也相对较高,分别为8.4%、7.8%、5.7%和4.8%;相比较而言,农产品、食品、电子产品出口碳关税相对较低,基本都在2%左右。图2  中国不同行业出口欧盟的碳税水平  数据来源:作者测算

图2  中国不同行业出口欧盟的碳税水平  数据来源:作者测算

三是全面情景下中国对欧盟的出口出现较大幅度下降。受欧盟碳边境调节机制影响最直接的就是出口。模拟结果显示,在全面情景下,对欧盟的制成品出口整体将下降13%左右。从不同部门来看,出口所受的影响存在显著差异。首先,能源部门影响最大,不过中国对欧盟的能源出口非常少,可以忽略不计。其次,黑色金属、矿物制品、其他金属、石油加工、化工产品等行业对欧盟出口受影响相对较大,下降幅度都在20%-40%,最大的黑色金属对欧盟的出口下降38%。再次,食品、服装和电子产品等行业对欧盟出口所受的影响相对较小,基本在8%左右。受对欧盟出口下降的影响,中国对外总出口将下降1.2%,制造业各行业产出将下降0.8%-4%。图3 全面情景下中国制成品出口下降幅度(%) 数据来源:作者测算

图3 全面情景下中国制成品出口下降幅度(%) 数据来源:作者测算

四是全面情景下欧盟碳边境调节机制将导致中国产业出现“双重”向外转移的趋势。欧盟碳边境调节机制还会影响全球产业布局。这种布局调整,既包括欧盟自身市场份额再调整,也包括由于欧盟需求变化导致产品价格变化进而引发其他国家和地区市场份额的再调整。不过从调整规模来看,影响较大的主要还是前者。其他国家和地区将依据各自出口欧盟产品的碳含量和与欧盟碳价的差异重新分配欧盟市场份额。对中国而言,欧盟自身市场的再调整涉及两方面。
一方面,其他发展中国家将挤占中国在欧盟服装等劳动密集型行业市场中的份额。中国劳动密集型行业碳排放强度显著高于其他发展中国家。中国服装制品碳排放强度为0.149 kg C/$,是东南亚、南亚以及非洲发展中国家的2-5倍。碳边境调节机制将恶化中国在劳动密集型行业方面相对于其他发展中国家的竞争优势。模拟结果显示,一旦碳边境调节机制全面实施,中国出口欧盟的劳动密集型产品(如服装)将减少10%-20%;除了欧盟外,南亚其他国家(不含印度)是最大的受益者,中国在欧盟市场中减少份额中的25%将由这些发展中国家获取。 图4 服装行业碳排放强度和全面情景下出口的变化   数据来源:作者测算 注:左半部分为不同国家和地区服装行业碳排放强度(kg C/$);右半部分为全面情境下欧盟产出和其他国家、地区对欧盟出口的变化(百万美元)。

图4 服装行业碳排放强度和全面情景下出口的变化   数据来源:作者测算
注:左半部分为不同国家和地区服装行业碳排放强度(kg C/\$);右半部分为全面情境下欧盟产出和其他国家、地区对欧盟出口的变化(百万美元)。

另一方面,电子等技术密集型行业将面临向发达国家回流的风险。中国电子等技术密集型行业碳排放强度显著高于发达国家。中国电子产品碳排放强度为0.130 kg C/$,虽然低于南亚、中亚等发展中国家和地区,但仍然是欧美等发达国家的2-7倍。碳边境调节机制的实施将扩大中国在技术密集型行业方面相对于发达国家的劣势。模拟结果显示,一旦碳边境调节机制全面实施,中国出口欧盟的技术密集型产品(如电子)将减少8%-15%;与劳动密集型行业不同的是,除欧盟外,其他受益者主要是发达国家和地区。图5 电子行业碳排放强度和全面情景下出口的变化  数据来源:作者测算 注:左半部分为不同国家和地区电子行业碳排放强度(kg C/$);右半部分为全面情境下电子行业欧盟产出和其他国家、地区对欧盟出口的变化(百万美元)。

图5 电子行业碳排放强度和全面情景下出口的变化  数据来源:作者测算
注:左半部分为不同国家和地区电子行业碳排放强度(kg C/\$);右半部分为全面情境下电子行业欧盟产出和其他国家、地区对欧盟出口的变化(百万美元)。

四、内外兼修,积极应对碳边境调节机制 
虽然碳边境调节机制的局部情景对中国的影响很小,但随着应对气候变化压力的不断加大,碳边境调节机制极有可能全面实施,甚至可能被其他的发达国家效仿,因此必须积极应对,尽早谋划。
1、坚持主张国家之间“共同而有差别”的应对气候变化责任,为中国争取更多的发展空间。一方面,要在全球应对气候变化的谈判中,主张发展中国家和发达国家承担不同的减排责任,强调在减排责任的分担必须考虑历史责任和人均原则,坚决反对打着应对气候变化的名义采取单边的贸易保护措施。另一方面,要积极宣传中国在“碳达峰、碳中和”方面具体目标和出台的政策,鼓励国内智库与国际智库合作研究中国的碳减排工作,让国际社会充分了解中国为全球减排做出的巨大努力和成就。
2、系统谋划,将“双碳”行动转化为中国的低碳国际竞争力。实现“碳达峰、碳中和”既是中国对国际社会的承诺,也是主动塑造中国低碳国际竞争力的必然要求。在制定“双碳”规划或者行动方案时,需要系统谋划,既要考虑“双碳”行动对国内经济、社会、生态环境等各方面的影响,也要考虑国际博弈和提升中国的低碳国际竞争力需要。要积极借鉴欧盟等发达国家和地区在协调控碳和保持产业国际竞争力两者关系方面的经验和教训,设计适合中国发展阶段和远景目标的“双碳”实现路径和政策组合。
3、开展全链条碳排放监测和核算,探索开展低碳认证服务。既要关注产品生产环节的直接碳排放,更要关注产品生产全链条的碳排放。鼓励研究机构和环境统计部门开展全链条碳排放监测和核算,建立产品生产全链条的碳排放数据库。积极探索开展低碳认证服务,为CBAM实施后企业出口提供低碳数据支持。
4、加快完善碳排放权交易市场等机制,鼓励地方采取更多市场化的减排举措。目前中国的碳排放权交易市场尚处于起步阶段,对碳减排的作用仍然非常有限。要加快完善碳排放权交易市场的基础条件,鼓励更多的产品、更多地区参与碳排放权交易。同时加快研究出台碳税等相关市场化的减排措施,以替代各地采取的“一刀切”、行政化的减排举措。这样既可以给企业提供稳定的减碳预期,减轻对经济活动的冲击,也可以将中国减碳努力显性化,防止因为缺乏显性的碳价格而被发达国家低估减排责任。
(作者何建武系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)
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