美国复兴制造业③｜如何看待美国出台的制造业政策

加强政府支持是奥巴马和特朗普制造业政策的重要理念和内容。奥巴马在第一任期内颁布的多项法规，含有直接支持制造业增长、增加研发补贴、降低国内制造商使用的原材料和中间产品关税、国内制造企业优先获得公共采购合同以及促进制造业出口等措施。特朗普政府在指责其他国家实施产业政策和干预经济发展的同时，自己却对美国制造业采取选择性保护主义促进政策，加强了联邦政府在确定支持哪些产业和如何使用联邦资金方面的作用。特朗普政府的制造业政策引起发达国家对产业政策的再次热论。 

关于去工业化的讨论 

最近几年，美国朝野各界对去工业化问题的讨论十分激烈，其中支持去工业化的学者的逻辑是，去工业化是一种合理变化，是发达国家工业化进程的自然阶段。持这一观点的经济学家主要从生产专业化、消费结构变化和技术进步等内生因素解释这个现象。从生产专业化看，国际分工导致发展中国家利用自己的资源和劳动力优势将部分制造过程吸引到本国，发达工业化国家的优势已经从工厂转移到办公室、管理网络和贸易谈判桌上。

与新兴工业化国家相比，美国企业在制造环节的优势减弱，与制造业相关服务的优势增强，结果企业将核心能力转向掌握品牌、营销渠道和知识产权。反对去工业化的学者观点重新梳理了美国经济史上的产业结构转换，强调由于农业增加值占GDP比重下降速度比就业下降速度快，服务业增加值占GDP比重的增长速度慢于就业比重增长；相比之下，制造业增加值占GDP比重下降速度慢于就业比重下降，说明制造业劳动生产率增长速度高于美国平均水平。因而，学者从劳动生产率的这一差异可以推断，劳动力从传统农业向制造业转移会加快经济增长，从制造业向服务业转移会减缓经济增长。 

尽管学界讨论还在继续，但很多研究认为，去工业化是经济发展内生的结构变化，是经济发展到一定阶段不可避免的现象。各经济体制造业在国内生产总值和就业中的份额变化遵循这样一个规律，即随着人均收入增加而提高，在人均收入达到较高水平后开始下降。亚洲开发银行经济研究和区域合作部顾问Jesus Felipe注意到，一些人均收入相对较低的发展中国家制造业产出和就业占比存在降低趋势，并将其视为早熟去工业化现象。费利佩与他的同事梅塔和瑞（Felipe、Mehta & Rhee）揭示了全球竞争和劳动替代技术减少了发达国家的制造业就业；制造业产出和就业占比两个指标，就业占比更重要。当今人类社会，除石油输出国外，高收入经济体在其发展历史上，制造业就业占总就业的比重都曾经保持在18%以上，都是在人均收入增加到某一个高水平后才出现下降，而过早出现去工业化是近期的一个现象。 

由于人类社会全球化和信息技术进步推动，科技、金融和专业服务的市场范围快速扩张，服务业出口增长很快。消费者对服务需求的收入弹性较高，服务业长期发展前景乐观。经济增长使经济体系变得更复杂，需要消耗更多的服务。联合国工业发展组织在《2020年工业发展报告》分析了过去50年经济结构变化，发现长期经济发展存在从农业、到工业再到服务业的转换趋势，且这种转换与财富、经济发展、技术领导力、政治能力和国际影响力正相关，工业特别是制造业增长及其引发的技术变革是推动这一转换的主要驱动力。

美国布鲁金斯学会高级经济学家马丁·尼尔·贝利等（Martin Neil Baily）指出，强大的国内制造业可以为国际经济和政治冲击提供一定程度的保护，制造能力薄弱以及由此导致的过度依赖进口面临供应链中断的风险较大。

日本学者原口和北冈（Haraguchi & Kitaoka，2015）通过实证研究进一步证实，经济增长与结构转换具有正相关关系，制造业生产率高于其他产业，能提供更高收入的工作岗位；通过溢出和间接效应，制造业增长可以促进其他产业的就业。人类社会在历史发展中，无论是当今的发达国家，还是发展中国家，产业结构转换都是经济增长、就业和提高生活水平的关键驱动力。

澳大利亚国立大学经济学系荣誉教授凯姆·安德森和博士候选人桑达尔·庞萨米（Kym Anderson & Sundar Ponnusamy）的实证分析发现，经济增长必然伴随去工业化的发生，旨在减慢去工业化速度的保护性政策是徒劳的，政策应该聚焦如何以更有效和公平的方式来支持选择或被迫离开衰退行业的人们。 

关于政策过于迷恋本国制造业的讨论 

美国制造业政策具有不顾资源禀赋条件和国际分工要求，过度迷恋和强调发展美国国内制造业，相关措施主要有关税、非关税壁垒和政府采购。

在关税方面，美国对从许多国家进口的商品加征关税，加征关税的产品涵盖原料、中间产品和最终产品；利用关税保护本国产业面临一个无解循环，即对中间产品征收关税会增加国内最终产品生产成本，关税因而转向最终产品，对最终产品征收关税相当于直接对消费者征税，降低消费者购买力。

在非关税壁垒方面，美国以国家安全、反垄断等为借口，阻止外国企业获得技术和交易，甚至对欧盟和中国企业进行制裁。

在政府采购方面，美国不顾WTO规则约束和贸易对方反对，出台购买本国产品、为本国企业和出口企业提供金融支持，将购买国货要求扩大到所有联邦政府投资或资助建设的基础设施项目。

在阻止技术获得和限制交易方面，2012年，奥巴马政府采取措施限制中国科技公司与联邦机构签订合同。2018年，特朗普政府宣布动用行政权力禁止中国公司进行与技术相关的收购，并对关键技术实行新的出口管制；而加强技术出口管制使美国高科技公司失去不断增长的中国市场，减少其可以用于进一步研发的利润。美国联邦政府一些机构也对特朗普政府不顾客观规律过于迷恋国内制造业的做法感到担忧。例如，美中经济和安全评估委员会认可离岸外包对美国公司的生产率具有显著的积极影响，而美国从开放向自给自足的转变将导致生产率下降。

与许多较小的经济体不同，美国在研发新技术和新产品时较少依赖全球生产体系，但是在规模化生产阶段，则需要依靠国际分工保持竞争优势。全球生产体系使美国公司能够将精力集中于最有生产率的研发、设计、营销等服务化环节，而将效率较低的环节转移到更具优势的国家和地区。

华盛顿美国信息技术与创新基金会主席罗伯特·阿特金森和副主席斯蒂芬·埃泽尔（Robert D. Atkinson & Stephen Ezell）指出，尽管他警告公司外包和将工作岗位转移到墨西哥占据了经济新闻头条并受到嘲讽，但特朗普的政策“完全是微不足道的”“将永远不会起作用”“选择赢家只会减少经济福利”。

明智的美国制造业战略应关注哪些问题对美国经济未来至关重要。特朗普政府的制造业政策存在过度反应的风险，使事情变得更糟而不是更好。关于制造业是否可以重返美国，该文认为，将任何制造业带回国都是愚蠢的，因为这只能带回美国不具有竞争优势的企业和低工资、低技能的工作岗位，强制制造业回归还会导致更高的价格。从消费者福利看，大多数消费者也是工人，并且返工带来的更高工资将被消费成本增加所抵消。 

关于产业政策非中性性质与全球生产网络的讨论 

奥巴马和特朗普政府的制造业政策都包含支持特定产业和技术、改变要素投入成本和产出价格、规制改革等影响资源跨部门配置的政策。

英国独立智库公民社会研究所研究员克里斯汀·斯滕斯鲁德（Christian Stensrud）研究了美国的产业政策，发现对特定制造业给予特殊支持是美国制造业政策长期存在的鲜明特征。由于战略意义以及工会政治力量强大，美国钢铁行业在整个发展史上都获得了保护。20世纪七八十年代以来，美国制造业面临日本、德国等国家企业的挑战，历届总统都利用政府政策和公共资金支持企业应对这些挑战。

美国罗斯福研究所研究员托德·塔克（Todd N．Tucker）更清晰地指出，与财政政策和货币政策不同，产业政策不是中性政策，而是具有使命目标并影响劳动力和资本等要素跨产业配置的政策，能够对一些活动提供正向激励，对另外一些活动提供负向激励。与美国的盟友和竞争对手不同，美国政治的最大神话之一是美国不实行产业政策，而是按纯粹新自由主义和自由市场原则运行。然而，美国确实有一些特别政策，资助生物医学研究促进制药公司产品开发，采购国防承包商的战斗机和核武器。这些企业享有参与从国际贸易协议到国内税改在内的公共政策讨论和制定特权。

意大利那不勒斯大学阿德里亚诺·科佐利诺（Adriano Cozzolino）教授使用特朗普主义一词，并将其视为一种国家间贸易关系的经济民族主义和加强国内新自由主义宏观经济政策的结合。该文对这种政治经济学理念持批评主张，认为尽管特朗普政府在国际贸易方面秉持“零和博弈”和冲突愿景，但就美国的领域而言，2018年及以后显示出有利于企业和高收入者的倾向。基于此，特朗普政府减少社会支出和增加国防项目支出的做法，被认为是新自由主义的进一步演变，可能会进一步发展为更为激烈的新自由主义政策与经济民族主义元素的结合。 

由于全球生产网络的形成，不少制造业产品都是中国产品中有美国零部件，美国产品中有中国零部件。欧盟学者普雷马钱德·拉和阿图科如拉（Prema-chandra & Athukorala）研究了中国在全球生产网络中的角色演变及其影响。该研究基于零部件和最终产品全球生产共享，表明中美贸易现状是由中国在全球生产网络作用驱动的结构性现象。美国跨国公司的全球竞争力取决于其能否利用中国作为向世界其他地区供应产品的生产基地，而中国现在已成为美国制造业中重要的零部件供应商。鉴于全球生产网络中两个经济体之间这种错综复杂的相互依存关系，对中国征收惩罚性关税必然面临美国商业利益的强大反对。即使贸易保护主义威胁成为现实，其影响也不会像通常认为的那样具有破坏性，因为全球生产共享大大削弱了相对价格与贸易流之间的联系。

正如欧盟经济政策研究中心（CEPR）台得·鲍恩（Chad P．Bown）教授所强调，全球生产网络将供应链上所有企业的利益紧密联系在一起，特朗普关于贸易赢家和输家的判断无视这一现实。德国贝塔斯曼基金会丹尼拉·阿雷吉可卡（Daniela Arregui Coka）研究员等指出，世界经济秩序旨在减少经济壁垒并避免单方面的贸易保护主义措施，美国已不再是可靠的国际政治和经济合作伙伴。约翰·爱德华兹（John Edwards）写道，毫无疑问，美国正在政策和做法上寻求重大变化，试图阻止中国参与全球经济。

美国和中国将在未来几十年争夺技术领导力，自由经济秩序和WTO都不能解决该问题。与之前的冲突不同，美国和中国的斗争不是为了领土、文化、宗教、民族至上，甚至也不是为了争夺意识形态的胜利；两个竞争对手中的任何一个都没有威胁对方的生存；任何一方都不能对另一方行使经济否决权。这场斗争从根本上讲是关于向包括中国在内的家庭销售商品和服务的竞争，这不是第一次而是以往争夺世界消费者的继续。因而，竞争对手明智地处理将很容易解决，不明智地处理则会威胁全球繁荣。 

（作者刘戒骄系中国社会科学院工业经济研究所研究员，本文首发于《北京工业大学学报(社会科学版)》2020年05期，原题为“美国制造业复兴困境与启示：保护主义政策失灵的现实考察”）