行政复议机关变更原行政行为适用法律依据的应进行一体化司法审查【审判研究】| 第十八期

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适用法律依据则法院应进行一体化审查

推荐理由

在行政复议决定仅对原行政行为的事实、证据及法律适用进行补强或变更而不影响其最终结果时，对原行政行为合法性的审查应当将已经改变后的事实、证据和规范依据与原行政行为“合二为一”，一体化认定，而非将两者单独列为两个互相孤立的行政决定进行审查。这既符合行政复议法的立法目的，也符合修正后的行政诉讼法对于复议维持机关作为共同被告的制度设计初衷。同时，行政复议机关应尽可能的统一行文格式，在行政复议决定的说理部分充分详实地阐述观点，在主文部分简洁扼要地阐述对于原行政行为的评价，并正确告知诉权，不应将维持原行政行为的结论表述成重新作出一个新的行政行为。

案 情

原告蒋某诉称，因与苏州某建筑装饰股份有限公司之间确认劳动关系纠纷一案需要，原告向原某区建交委申请公开酒店建筑装饰工程承包合同，原某区建交委答复未制作、未获取该信息。复议机关某区区政府亦未公开原告所需要的信息，也没有告知原告获取信息的其他途径。原告认为，酒店装饰工程涉及多个政府职能部门，两被告将信息公开义务推给发包人和承包人是不正确的。被告某区建管委作为监管机构，应当获取合同文本并应依法向原告公开，其提交的证据中虽然包含报送合同信息，但并非原告要求获取的合同全部文本，且合同信息在政府信息公开过程中并未向原告提供。请求法院判决撤销原某区建交委于2019年1月8日作出的信息公开《告知书》，撤销被告某区区政府于2019年9月18日作出的《行政复议决定书》，并针对原告的政府信息公开申请重新作出答复。

被告某区建管委辩称，不同意原告诉讼请求。根据《上海市建设工程合同信息报送管理规定》第二条第一款的规定，被告某区建管委作为主管机关负责建设工程合同信息报送的监督管理。被告针对原告申请获取的信息以“16-1”为关键字在上海市建设市场管理信息平台中进行综合查询，查询到了相关合同报送信息，并未查询到原告申请公开的建筑装饰工程承包合同文本。被告遂于2019年1月8日作出被诉告知，答复原告其所申请的信息“我委未制作、未获取”。因工作人员疏忽，被诉告知适用的《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项误写成了第（一）项，已由某区区政府在复议决定中予以了纠正。综上，被诉告知主体适格，程序合法，事实清楚，请求驳回原告的诉讼请求。

被告某区区政府辩称，不同意原告诉讼请求。被告于2019年2月25日受理原告的复议申请，因案情复杂在复议过程中决定延期三十日，后又中止审理。经审查，被告认为，原某区建交委作出的被诉告知认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，故在复议决定书中依法对适用法律依据予以变更，政府信息不存在的答复结果不变。被告于2019年9月18日作出被诉复议决定，以挂号信方式送达原告。被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当，请求驳回原告诉讼请求。

法院经审理查明，原告于2018年12月28日向原某区建交委提出政府信息公开申请，要求获取“某商业（宾馆）地块建筑装饰工程承包合同”，原某区建交委于同日受理。原某区建交委通过上海市建设市场管理信息平台对原告申请公开信息进行查询，检索到相关合同报送信息，未查询到该工程的建筑装饰工程承包合同文本。原某区建交委遂于2019年1月8日作出被诉告知称，根据《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（一）项的规定，经了解，原某区建交委未制作、未获取“某商业（宾馆）地块建筑装饰工程承包合同。”原告收悉被诉告知后不服，向被告某区区政府申请行政复议，被告某区区政府于2019年2月25日受理并于同日向原某区建交委发出《行政复议答复通知书》。因案情复杂，被告某区区政府于同年4月24日作出《延期审理通知书》决定延长三十日复议期限，并送达原告。因需要继续调查，被告某区区政府于2019年5月14日作出《行政复议中止通知书》，后于2019年9月16日恢复审理。被告某区区政府经审查于2019年9月18日作出被诉行政复议决定，认为被诉告知认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但应按照《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项的规定，告知原告其要求获取的政府信息不存在，但原某区建交委因工作差错，误写成第二十三条第（一）项，属于适用依据错误，对此，被告某区区政府予以变更；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第（一）项、《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项的规定，被告某区区政府决定：原告要求被告某区建管委公开的某商业（宾馆）地块建筑装饰工程承包合同的政府信息不存在。原告收悉被诉行政复议决定后仍不服，遂起诉至法院。

因机构改革，原某区建交委职能由被告某区建管委承继。在案件审理过程中，被告某区建管委经将其通过上海市建设市场管理信息平台查询的某商业（宾馆）地块项目相关工程合同报送信息截屏在案件审理过程中作为证据提供给法院，法院将证据副本提供给了原告。该合同报送信息包括了合同名称类型、发承包单位名称、承包方式、承包内容、结算方式、合同价、项目负责人、合同起止日期、签订日期、数字签名串等。

法院生效判决认为：本案的争议焦点为，一是原某区建交委答复政府信息未制作、未获取，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。二是行政复议决定是否合法。

针对第一个争议焦点，上海铁路运输法院认为，根据《上海市建设工程合同信息报送管理规定》第五条、第六条的规定，建设工程合同实行网上合同信息报送，合同报送信息主要包括合同类型、发承包单位名称、承包方式、承包内容、结算方式、合同价、项目负责人、合同起止日期、签订日期、数字签名串等，并未规定需要报送合同文本。针对原告申请获取的信息，原某区建交委在上海市建设市场管理信息平台上进行了检索，仅查找到合同报送信息，未查找到合同文本，遂答复原告其未制作、未获取原告申请获取的信息，认定事实清楚，证据确凿。但原某区建交委在引用法律依据时，本应按照《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项的规定作出被诉告知，以和 “未制作、未获取” 答复内容对应，却错误写成《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（一）项。针对该法律适用依据引用错误问题，被告某区区政府已经在行政复议中予以了变更，即行政复议对原行政行为的适用依据错误问题进行了修正。基于统一性原则，上海铁路运输法院对修正后的被诉告知的合法性进行审查，因此，被诉告知的适用法律依据因行政复议的修正而变得正确。且在本案审理过程中，被告某区建管委已经将其检索到的合同报送信息以证据形式提供给原告，保障了原告权益。政府信息公开系针对行政机关现有的已制作或获取的信息而言，原告关于被告某区建管委应当掌握及应当获取原告申请的合同文本并向原告公开的意见缺乏事实证据和法律依据，上海铁路运输法院难以采纳。

针对第二个争议焦点，上海铁路运输法院认为，被告某区区政府作为某区建管委的同级政府，有权处理原告的行政复议申请。被告某区区政府在受理复议申请后，经延长审理期限、中止审理、恢复审理等法定程序，在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。关于原告提出的被告某区区政府没有必要中止的意见，上海铁路运输法院认为，被告某区区政府根据复议审查情况决定延长审理期限、中止审理、恢复审理于法有据，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第（一）项之规定，对于认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的行政行为，行政复议机关可以决定变更。被告某区区政府经审查认定被诉告知程序合法，证据确凿，但适用法律依据错误，应当适用《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项，却错误引用为该条第（一）项，应予以变更。被告某区区政府在行政复议决定的“本机关认为”部分对于适用依据错误故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第（一）项之规定予以变更进行了清楚、明确的表述，主文部分对政府信息不存在的结果予以了再次确认，并无明显不当。需要指出的是，被告某区区政府今后要在行政复议决定主文中将变更适用法律依据予以阐明，并正确告知救济途径，以更加符合行政复议决定的形式要求，避免不必要的争议。

综上，被诉告知认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据因行政复议决定的修正而正确；被诉行政复议决定程序合法，适用法律正确，认定事实清楚。原告的诉讼请求均缺乏事实证据和法律依据，上海铁路运输法院不予支持。据此，上海铁路运输法院于2020年4月30日作出判决：驳回原告的全部诉讼请求。宣判后，原告不服原审判决，向上海市第三中级人民法院提起上诉。经审理，上海市第三中级人民法院于2020年9月14日作出判决：驳回上诉，维持原判。一审判决现已生效。

案件评析

根据《行政诉讼法司法解释》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。为提高行政机关内部监督纠错的主观能动性，改变复议机关橡皮图章的思维惯性，《行政诉讼法》第二十六条第二款将维持原行政行为的复议机关列为必要的共同被告，同时对于何为“维持原行政行为”进行了进一步释明。在实践中，复议机关发挥纠错功能在维持原行政行为结果的前提下变更事实认定和法律适用的复议决定屡见不鲜，同时因为当事人对结果不接受，故而将原行为机关和复议机关一并诉至法院的案件数量也日益增长。在这种背景下，法院对经过复议维持的行政行为进行合法性审查时，对原行政行为的审查应兼顾复议决定中对事实和法律的补强或改变，将原行为与复议行为对事实的认定及法律的适用视为一个整体予以考量，并审查行政复议机关在维持原行政行为结果的同时自身是否存在瑕疵，是否符合行政复议决定的形式要件。

一、应将被复议决定改变后的事实、证据与法律规范统一到原行政行为之中进行审查

复议维持决定和原行政行为是两个不同的行政行为，但是这两个行政行为具有极高的关联度，维持的复议决定强化了原行政行为，又依附于原行政行为的效力状态。司法解释明确将复议决定改变原行政行为的判断标准限定在对处理结果的改变，意味着复议决定维持原行政行为的前提下，复议机关可以根据自己调查所得的事实和对法律适用的理解，改变原行政行为所认定的事实、证据以及理由。这也意味着，法院应当将已经改变后的事实、证据和规范依据与原行政行为“合二为一”，一体化认定，而非将两者单独列为两个互相孤立的行政决定进行审查。

本案中，原某区建交委对原告作出的《告知书》答复其所申请获得的信息“未制作、未获取”，对应的法律依据应引用《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项，却错误写成《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（一）项。对此被告某区区政府所作的复议决定书中指出了原某区建交委的法律适用错误，并予以纠正。根据统一性原则，法院只需要将经复议决定修正后的原行政行为作为审查对象，而不必将两者加以区别分别审查。法院的审理对象，根本上来说还是原告可以通过诉讼应当被实现的实体权利的主张，只要对此能够查明，就能最终做出实体判决，而不应刻板地拘泥于审查原行政行为抑或复议决定。

二、复议决定改变原行政行为的，应当在决定书的说理部分阐明观点，在主文部分阐述对原行政行为的评判并正确告知诉权，避免引起歧义

行政复议法第二十八条虽然规定了复议机关可以依职权变更原行政行为，但对于行政复议决定书的行文格式并没有配套的程序性规定或者文书样式予以细化。这就导致部分维持原行政行为的复议决定书对事实、证据和法律适用作出补强、变更的表述布局不合理，容易引起歧义。

本案中，复议机关在已指出原行政行为法律适用错误的情况下，却在主文部分决定申请人要求原行政机关公开的政府信息不存在。该主文内容虽然是将原行政行为结果再次进行了强调，但行文方式却不似对原行政行为结果的肯定或补充更正，反而更像是直接作出新的决定内容。结合该份复议决定在尾部告知当事人诉权时告知“申请人如不服本复议决定，可在收到复议决定书之日起十五日内起诉于上海市第一中级人民法院。”更相似于一份变更了原行政行为结果的变更决定，而非仅变更法律适用的维持复议决定。这非常容易导致当事人对复议决定的理解产生偏差，使一份维持决定产生了两种不同的理解结果，对行政行为的权威性与确定性产生不利的影响。

编 辑 | 黄诗原 陶 韬

供 稿 | 孙焕焕 吴金怡

原标题：《行政复议机关变更原行政行为适用法律依据的应进行一体化司法审查【审判研究】| 第十八期》

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