审计观察 | 提升中央企业审计整改机制效能的思考
原创 李长梅 刘佳欣 审计观察
中央企业作为国有经济的核心组成部分，其稳定运营对促进国民经济高质量发展，巩固党的执政地位至关重要。近年来，中央企业在快速发展过程中面临的风险和挑战日益增大，迫切需要企业审计强化经营保障作用。
而审计整改是审计工作的重要环节，是审计监督能否发挥作用的直接体现。从某种程度上来讲，审计整改效果直接关系到审计监督效能的真正实现。在中央企业实际审计工作中，因受到接受外部审计频次多、自身内部审计任务重等客观因素影响，往往在配合上级机构审计和企业内部审计组织实施方面投入的精力较多，而后续的审计整改落实没能及时跟上，使得审计价值作用发挥大打折扣。因此，优化审计整改机制，进一步激发释放审计价值效能，是中央企业当前审计管理需要加强的重点工作。
中央企业建立健全审计整改机制的重要性
（一）建立健全审计整改机制是国家审计政策法规的要求
《中华人民共和国审计法》第三十五条、四十七条明确提出了被审计单位应严格执行审计决定，按要求落实审计整改的要求。2018年 1 月下发的《审计署关于内部审计工作的规定》第十八条明确要求单位建立健全审计发现问题整改机制，被审计单位主要负责人为整改第一责任人。习近平总书记在 2018 年 5 月中央审计委员会第一次会议上提出，各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作，依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则。
（二）建立健全审计整改机制是中央企业履行接受国家监管责任的要求
中央企业是国民经济的重要支柱，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域占据支配地位，肩负着党和国家赋予的神圣使命，兼具政治和经济双重属性。由于中央企业的重要性和特殊性，直接接受国务院国有资产监督管理委员会的统一管理和监督，并接受审计署对资产、负债和损益，以及主要负责人经济责任等方面的审计监督。由此可见，对中央企业实施审计监督，是国家维护财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展的重要制度安排。因此，建立健全审计整改机制是中央企业履行接受国家监管责任的客观要求。
（三）建立健全审计整改机制是中央企业高质量发展的内生需求
党的十八届六中全会以来，中央企业响应国家经济发展相关政策要求，积极推进供给侧结构性改革，优化产业链布局，做大做强主业，完善法人治理机构，改制分离辅业，加快“走出去”步伐，延伸海外产业链条，在扩大企业经营规模和提升经营业绩方面取得了重要的成绩。但在中央企业深化改革过程中，存在因自身基础管理不扎实、协同机制效率不高而导致面临风险形势加剧的情况。审计作为风险管理的重要组成部分，在防范经营风险、改善企业治理、增加企业价值等方面发挥着重要作用。因此，在中央企业高质量发展过程中，亟须进一步强化审计的职能作用，通过建立健全审计整改机制，加大审计结果的应用与转化，堵塞管理漏洞，完善管理体系，更好地为中央企业可持续发展保驾护航。
中央企业审计整改机制现状分析
近年来，随着国家审计相关规章要求的不断细化，对中央企业的审计监督力度也不断加大，大多数中央企业审计整改工作得到重视。但重审计轻整改，敷衍整改，旧问题、老毛病屡审屡犯，超期整改、蒙混过关等问题仍然普遍存在，严重影响了审计整改效果，不利于审计价值作用的进一步发挥。经研究分析，造成中央企业审计整改管理瓶颈的原因主要有以下四个方面 ：
（一）对决策层落实审计整改管理责任的规定不够明确
部分中央企业虽通过公司章程、“三重一大”决策制度、会议议事细则等一系列制度文件对董事会、党组、审计委员会、经理层等决策层在审计工作中的指导和管理责任作出规定，但未细化明确决策层跟踪指导审计整改工作进展、审计整改效果评估等方面的具体工作内容和管理路径，且部分中央企业向决策层汇报审计整改情况主要是通过年度审计工作报告反馈，渠道较为单一。制度设计存在缺失，不利于决策层领导对中央企业审计整改工作做出“有形的关注”，不利于营造自上而下的审计整改文化氛围，影响审计整改机制效能的发挥。
（二）审计整改制度体系文件适宜性不足
部分中央企业虽已建立了审计整改相关程序制度文件，但还存在审计整改工作流程粗犷化、工作标准模糊化等问题，制度体系文件实操指导性不足，未能真正实现工作标准化，导致审计人员在实际工作中更多地依据工作经验来开展审计整改跟踪、验证关闭等业务工作，导致整改跟踪业务工作质量参差不齐，偏离制度设计初衷，影响了审计整改机制效能的发挥。
（三）审计整改闭环管理机制运作不规范
一方面，部分中央企业面对专职审计资源不足与审计任务重的矛盾，迫于工作任务压力，重审计轻整改，对纠正措施审查不严格，对整改证明材料验证不严谨，未严格履行审计回访制度，整改验证不到位，闭环管理不规范，审计整改管理效果不佳。
另一方面，审计对象出于维护自身利益的目的，避重就轻、避实就虚，实施选择性整改、敷衍整改，未能深挖管理原因来制订纠正措施，导致审计整改流于形式，未能真正根除管理缺陷，以致出现屡审屡犯的现象。
（四）审计通报机制及问责机制执行不力
部分中央企业审计部门尚未建立审计整改通报机制，未能对长期应解决未解决的问题进行披露，未对不积极整改、整改不到位的单位进行公开通报，未能引起决策层领导和被审计单位领导的重视。
同时，由于审计整改问责机制未建立或执行不力，对于拒不整改的单位和个人缺乏必要的刚性约束，形成了审计整改的恶性循环，严重影响审计整改工作质量，也影响了内部审计工作的健康发展。
系统提升中央企业审计整改效能的对策
（一）基于系统管理视角的中央企业审计整改管理体系架构设计
审计整改通常是指，被审计单位及其他有关部门对审计决定书、审计（调查）报告、审计移送处理书等审计文书作出需要执行的审计决定、提出的审计意见和建议、移送处理的事项，进行纠正、查处、完善制度和改进工作的行为。包括两方面内容 ：一是被审计单位执行审计机关作出的审计决定的行为 ；二是被审计单位根据审计报告提出的意见，采取措施改进工作、提高管理水平的行为。
通过前述分析结果可以得知，中央企业审计整改效能作用发挥与组织机构设计、制度体系建设、业务工作流程和方法、意识文化氛围等方面均有直接的关系。因此，基于系统管理视角，运用“过程方法”原理，将影响审计整改效能作用发挥的关键要素一并纳入管理范畴，聚焦审计整改“促进规范管理、防范经营风险、提高经营效益”的本质目标，设计构建“输入—过程—输出”的基于过程为基础的审计整改管理体系，从管理体系运作层面进一步放大审计整改效能作用，进而实现审计整改管理水平的螺旋式上升。
从图 1 可以看出，中央企业内部审计发现问题和接受外部审计发现的问题，作为审计整改的输入，经由单项目审计整改（处理 1）、普遍性问题系统完善（处理 2）、典型性问题预防（处理 3）三个不同路径的处理后，从“纠正偏差、管理完善、预防风险”等三个维度集成输出，合力促进审计整改机制效能的发挥。同时，决策层责任细化、审计整改制度体系、常态化培训教育机制为体系运转提供组织保障、制度保障和意识保障。（二）系统提升中央企业审计整改效能的实施对策
基于图 1 管理体系运行架构，提升中央审计整改效能的具体对策如下 ：
优化标准化审计整改流程，做好问题整改闭环管理。一是对审计问题整改措施制定及答复、整改措施可行性评估、整改措施执行与跟踪、整改见证资料整理、整改效果评估等审计整改全过程的程序流程、工作要求及形成的成果进行全面梳理，建立工作标准，保证工作质量的稳定性。二是建立审计整改清单制度，明确责任单位、问题内容、计划整改措施、整改完成时间、整改状态等信息，专人负责、动态跟踪、逐项核实，逐一销号。三是完善问题整改联动机制，将审计整改落实情况纳入企业内部监督检查的必查项目，加大督查力度，做好审计发现违规问题线索的移交工作。
建立审计整改结果公告和问责机制，形成齐抓共管的局面。一是建立审计整改结果季度公告机制，每季度在组织内部公开发布内外部审计发现问题的整改情况，对超期整改、整改不到位的单位进行通报，审计整改结果公告抄送决策层领导，以便引起各单位的重视，推动问题得到及时、有效整改，提高审计工作关注度以及审计公信力，增强审计结果运用效果。二是完善审计整改问责制度，对不按规定期限和要求进行审计整改的单位和个人进行责任追究 ；对拒绝、拖延整改并造成重大影响和损失的单位要从严问责，并进行通报批评，依法依纪追究有关责任人的责任。在将落实整改责任纳入审计质量检查和审计业务职系考核重要内容的同时，还要将审计整改作为被审计单位主要领导班子成员履职考核的重要依据，直接与考核晋升挂钩，形成齐抓共管的局面。
系统分析审计发现问题，扩大审计整改效果。一是建立审计整改发现问题系统分析机制，定期对统计区间内的审计发现问题进行系统分析，针对审计发现的普遍性、倾向性问题，深入剖析产生的原因，及时提出管理建议，推进企业内控机制完善。二是建立审计发现典型问题库，不定期将内外部审计发现的典型问题筛选纳入问题库，在企业内部定期发布典型问题清单，加大沟通与宣贯，强化底线思维，使被审计单位“知不可为而不为”，充分发挥审计“防未病”的作用。
细化决策层审计整改管理责任，充分营造审计整改氛围。进一步细化董事会、审计委员会、经理层、总审计师等管理层对审计整改的指导管理职责及管理路径，建立健全自上而下的审计整改责任体系。中央企业审计部门应加大向决策层领导汇报审计整改工作成果，促进决策层领导对企业审计整改工作做出“有形的关注”，充分营造审计整改文化氛围，促进审计整改机制发挥效能。
完善审计整改制度体系建设，做 好审计整改体系运行评估。一是建立审计整改相关制度体系文件的定期梳理工作，结合自身实际，不适用的内容条款 及时进行更 新，加大审计整改程序制度的培训与宣贯，持续保障审计整改制度体系充分、适宜、有效。二是持续跟踪审计新技术、新理念的信息，加大先进技术的应用，不定期对审计整改管理体系架构进行评估、更新。
审计整改效果是评价审计工作质量的重要标准。扎实落实审计整改，是审计成果促进企业完善治理、提升经营效益的直接体现。当前，中央企业改革发展步伐加快，基于系统管理视角，构建审计整改管理体系，从管理系统层面可以更大地激发中央企业审计整改效能，更好地匹配中央企业经济高质量发展的审计能力需求。（作者单位系中国核工业集团有限公司）
来源：《审计观察》杂志2020年第6期
原标题：《审计观察 | 提升中央企业审计整改机制效能的思考》