住房和新福利国家:不稳定的支柱还是基石？

2020-10-09 08:25

江苏

原创黄登攀、魏万青定量群学

一、文献来源与推荐理由

本次推荐的是英国布里斯托市西英格兰大学彼得·马尔帕斯（Peter Malpass）教授2008年1月发表于Housing Studies杂志的论文Housing and the New Welfare State：Wobbly Pillar or Cornerstone?。本文由广西大学公共管理学院博士生黄登攀编译，魏万青编校。

住房不仅是普通市民家庭的主要资产，更是城市福利政策的主体，因而备受关注。它作为“以房养老”政策的基础，也是城市中低收入者（通过购买住房）摆脱贫困的希望。多年前，一位长期研究农民工的同行曾提及，农民工、特别是一些发展比较好的农民工，如果在务工地或者老家城市买房，即可通过住房升值缓解他们的城市融合、养老等难题，并由此推出了一个公益项目，而其中一项重要内容就是探讨农民工如何投资住房。时隔多年，不知道该项目运转得怎么样，但以住房资产为本的福利制度的重要前提是“低买高售”——房价持续上涨，“以房养老”则需要金融发达足以让住房财富能方便地“取现”、“兑现”、“变活钱”。房价持续上涨的后果是日益严重的代际不平等——大城市的年轻人购买住房需要“六个钱包凑首付”。住房财富的“取现”“兑现”“变活钱”也则面临着各种政策限制以及高额的交易税费。2010年Journal of Housing and the Built Environment杂志组织的Home ownership and asset-based welfare专题，对住房和资产为本的福利政策进行了讨论，国内也有很多学者关注资产为本的福利政策问题。虽然是十多年前的文献，但对理解中国住房政策仍然具有很强的启发意义。

二、研究背景

（一）现实背景

传统福利国家里强调国家和政府对社会责任的承担，住房是其中的一项重要的福利内容。英国政府修建了大量的公共租赁房、社会住房。在公共租赁房辉煌时期，英国曾经有超过42%的家庭入住。到了20世纪60年代，公共租赁房的数量开始逐渐超过需求，维护公共租赁房的巨大成本，让国家财政力不从心。撒切尔夫人担任首相后，大量消减公共租赁房建设，同时推行Right to Buy的政策，允许公共租赁房住户把自己住的房子以折扣价买下来。1980-2005年，英国通过销售公共租赁房的收入总额高达443亿英镑。

（二）理论背景

现代福利国家制度起源于英国的《贝弗里奇报告》。该报告主张的社会福利可以被概括为：普惠性原则，即所有公民不论其职业为何，都应被覆盖以预防社会风险；统一性原则，即建立大一统的福利行政管理机构；保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需求；权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。在此基础上建立的传统型福利国家主张完全由政府的公共资金支付其费用, 在社会事业中广泛实施再分配和收入转移, 平均地分配其产品和服务，并且受益者可以获得无偿的福利性服务而无须直接付费。

这些观点受到新自由主义者的批评。新自由主义者认为一方面纯福利的运行机制降低了社会服务运行的效率，导致了大量的浪费，社会服务的实际收效也因此降低，再一方面是政府对社会服务的垄断损害了人们的自由选择。此外，纯福利机制还可能导致受益者福利需求的不合理扩大，进而导致政府公共开支的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最终将损害经济发展。西方国家民主竞选体制使得社会福利成了政党竞选的工具和利益集团争夺的资源，使得福利开支逐渐失控，再加上西方工业国家出现的人口老龄化加剧、经济增长放缓等因素使政府饱受批评，福利国家弊病丛生，迫切需要进行改革。新自由主义者认为要解决西方福利国家的种种弊病，就应该回到 “最小国家” 的理论，让国家全面 “退位”，只扮演有限责任的角色。但是新自由主义理论无法解决市场失灵的理论问题和实践问题。安东尼·吉登斯于 1998 年在其著作《第三条道路: 社会民主主义的复兴》里提出了“第三条道路”，试图通过建构 “积极的福利社会” 的思想而找到新的出路。

本文正是在福利国家重构与转型的背景下对住房与福利国家的关系进行讨论。

三、内容简述

文章主要对住房和新福利国家间的关系进行了理论讨论。既有文献对两者关系持有两种对立的观点：一方是认为住房是福利国家的不稳定支柱，另一方认为是福利国家的坚实基石。文章认为两个观点的矛盾本身并没有表面上看起来那样矛盾和对立，还认为上述两种观点都适合解释过去，而不是现在。作者的观点是自有住房财富对于政府福利重构有促进作用，但不是坚实而持久的基石。

针对上述两种对立观点，作者指出，“该问题本身并没有表面上看起来那样矛盾和对立”，给出的原因是“他们争议的不是同一领域，也不是对同一数据的对立解释，是用不同的方式看待不同的事物。”一个是从公有住房在福利国家中扮演的角色出发探讨的；一个是从私有住房市场与福利国家关系角度出发探讨的。 “这两种方法研究的是住房体系的不同部分，提出的是关于住房和福利国家关系的不同类型的问题，因此并非不可兼容。事实上，两种方法都可以产生颇有价值且相互补充的观察结果，所以公共住房可以是福利国家中逐渐弱化的支柱，而同时私有住房部门对新福利国家体系的重要性也可以逐渐提高”，还指出“小规模的面向弱势者的社会住房部门可以和面向大多数人的强调个人选择和责任的福利体系并存，后者使得房产所有者的住房财富成为服务消费中更重要的部分。事实上，可以说，私有住房市场的主导性越强，其作用就越像是新福利国家的奠基之石，公共住房部门的份额就越小。”

第三部分，论文首先通过既有文献分析认为，福利国家中公共住房的影响力下降，大多数国家大多数人通过市场购买住房，公共住房部门处于边缘化位置，因此部分学者认为公共住房在整个福利体系中“可有可无”，是福利国家“不稳定的支柱”。文章介绍了现代产权理论中的产权重构对公共住房剩余化现象的解释，并指出该理论的缺陷：“没有解释当今英国地方政府弱化对社会住房参与的趋势”，以及未提及“住房在福利国家正在进行的更广泛重组中的作用，以及重组对住房的影响”，因此需要一个新的解释。接着，论文介绍了吉姆•凯梅尼的观点及其学术争鸣。吉姆•凯梅尼通过住房国际比较研究发现：住房自有水平和福利支岀之间呈反向关系，还认为原因是在自有住房率高的国家高额购房支出导致了选民对福利国家必需的税收的抵制。根据该发现而得出的观点是住房是福利国家发展的一个关键决定因素。吉姆•凯梅尼的支持者洛引入社会文化的因素对住房的影响。反对者卡斯尔斯则认为“正是高水平的福利国家支出抑制了住房自有率的增长”，指出战后住房自有率和福利支出的负向关系在逐步减弱。作者在之后的分析中指出“凯梅尼和洛的观点不那么令人满意”，“在目前阶段，有理由重新审视住房与福利国家的关系”。

论文第四部分是基于英国的经验，概况住房作为福利国家基石的种种体现。福利国家改革的趋势是强化个人责任、降低政府责任，住房政策改革顺应了这一趋势。住房处于更核心的位置，对福利国家更加重要，成为福利国家的基石。其一是拥有住房产权，意味着给了个人更多的选择与责任。人们可以通过选择住在哪里，进而选择孩子上什么学校。同时，住房产权提供了财富积累的预期，财富增值让人们有机会直接为服务付费，增加养老金。其次，在很多层面，住房已经从公共财政的负担变成了公共财政的收入来源。1980-2005年，英国通过销售公共租赁房实现的收入总额达到了 443亿英镑，地方政府在1988-2006年间也通过大规模的住房产权转移获得了近60亿英镑的收入。其三是对消费的提升作用，这里潜力巨大。据相关研究，2005年英国私有住房的总价值是31520亿，抵押贷款总额是9 670亿，还有21850亿是私人财富。政府希望更多的人享受资产带来的利益，当家庭受到事业或其他意外灾难带来的冲击时，储蓄金可以起到有效的缓冲作用，同时也成为养老金的重要来源。财政部也将资产视为政府福利政策的第四大支柱(其他三个支柱包括增加就业机会、提高工资和改善公共服务)，2005年政府发起了旨在扩大低收入家庭的住房自有率的行动。

文章第五部分，作者指出，政府官员的热情是建立在连续10年的经济增长和持续的房产价格上涨的背景中的，但住房市场有涨有跌，也不存在价格统一涨跌的全国市场。现实中，通过住房市场获益的人往往是那些在劳动力市场上也很成功的群体。文章最后得出的结论是“住房不大可能成为现代化福利国家的坚实而持久的基石”。

四、写在背后

中国的城市住房改革的背景，在一定程度上与英国相似。住房自有化改革之前，城市住房以单位住房或者公共住房为主。住房福利是企业和政府的主要财政负担，也是制约劳动力流动（市场化）的重要因素。据王育琨在《我国城镇住房福利规模的测算及其意义》一文的估计数据，1978年住房补贴规模相当于财政收入的4.16%，1988年上升到24.76%。上世纪末，中国推进住房改革，低价出售公共住房，存量公共住房财富转为家庭财产。据《中国住房存量报告：2019》的估算，约70%的城镇居民居住在自有产权的住房中。城镇住房自有化政策，带动了家庭耐用品的消费，而房地产市场的快速发展与房价上涨，给地方政府带来了丰厚的财政收入，给购房者带来了财富增值，一些研究者甚至将“98房改”视为 “中国奇迹”的制度因素。住房改革与房地产市场的发展，对改善中国居民城市住房状况以及中国经济发展的积极作用有目共睹，但随着住房价格的高涨，其负面效应也日益凸显，中国城市住房政策面临再一次转型。作者的结论是，自有住房对于政府福利重构有促进作用，但不是坚实而持久的基石。我们不关注结论本身，但我们认为论文对住房资产为本的福利制度的讨论（特别是批评性的观点），对完善我国城市住房政策，具有一定的启发意义。此外，该文是述评性论文，并非定量研究，对住房产权与资产为本的福利模式的实证研究，我们将在Home ownership and asset-based welfare专题推文中进行介绍。

五、参考文献

[1]PETER MALPASS. Housing and the New Welfare State: Wobbly Pillar or Cornerstone?[J]. Housing studies, 2008, 23(1):p.1-19.

[2]冯希莹.社会福利政策范式新走向:实施以资产为本的社会福利政策——对谢若登的《资产与穷人:一项新的美国福利政策》的解读.社会学研究,2009(02):216-227.

[2]李健正. 住房政策、住房自有与资产建设:东亚社会政策的一种新视角[J]. 公共行政评论, 2010（003）:40-70

[3]聂晨. 东亚住房模式的建立和变迁:对资产为本福利模式的讨论[J]. 中国公共政策评论, 2016(002):49-64.

[4]任泽平,熊柴,白学松.中国住房存量报告：2019［EB/OL］. [2019/8/16]. https://mp.weixin.qq.com/s/8eF_ysYdiqXpMAIuC2rIqw.