释新闻｜重庆控烟立法引热议，室内公共场所是否该全面禁烟？

近日，《重庆市公共场所控制吸烟条例（草案）》（简称《条例（草案）》）在广泛征集意见时有关禁烟场所的规定引发热议。

据重庆电视台报道，按目前的《条例（草案）》规定，重庆室内公共场所、室内工作场所和交通工具内将禁止吸烟；部分符合规定的餐饮、娱乐、经营性住宿等室内公共场所，为“限制吸烟场所”；在吸烟区以外的其他室内区域禁止吸烟。

重庆日报报道称，在重庆市控烟立法调研中，物业、餐饮老板、酒店负责人等经营者对立即全面禁止室内公共场所吸烟感到有些为难；烟草公司的代表称，不希望控烟措施过于严厉，“控烟虽是大势所趋，但烟草行业也在扶贫、教育等领域进行了较多投入，如果措施过于严厉，财政税收及广大烟农、零售户的收入都会随之降低。”

世界卫生组织（WHO）驻华代表高力医生7月3日在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时也对重庆市控烟立法表示关注。他说，出台室内公共场所全面禁烟的无烟立法对建设“健康中国”和“健康重庆”有着举足轻重的作用，可以有效地保护非吸烟者不受有毒烟草烟雾的危害，并可鼓励吸烟者戒烟。同时，无烟环境的建设也可以防止年轻人开始吸烟。

“一项全面无烟立法的实施将保护重庆3100万市民的健康，也将使重庆成为保护公众健康的典范城市。”高力说。

7月6日，针对《条例（草案）》的热议内容，重庆市人大常委会相关部门负责人向澎湃新闻表示，目前《条例（草案）》在广泛征求意见，对于室内公共场所是否将全面禁烟还在研究中。 

专家：室内公共场所设吸烟区既无法保障公众免受二手烟的侵害又不利于执法

据重庆市人大网站消息，自去年11月，重庆市控烟条例起草工作启动以来，市人大教科文卫委通过召开座谈会、赴市内外调研等方式，听取不同群体的意见建议，确保控烟条例出台后行得通、真管用。

按照立法计划，《条例（草案）》将于7月提请重庆市人大常委会审议。

《条例（草案）》经媒体报道后，有关室内公共场所禁烟区的规定引发热议。中国疾病预防控制中心研究员杨杰指出，目前重庆当地媒体披露的《条例（草案）》将餐饮、娱乐、经营性住宿等室内公共场所划定为“限制吸烟场所”，即允许在餐饮、娱乐、经营性住宿等室内设置吸烟区或吸烟室，这与《健康中国行动（2019-2030年）》对“全面无烟法规”的要求还有很大的距离，更不符合世界卫生组织《烟草控制框架公约》（简称《公约》）第8条对室内场所禁烟的规定，不能达到保障所有的非吸烟者免受烟草烟雾危害的目标。

“以餐馆为例，作为公众交往最常用的场所，如果允许设立吸烟区，那么由于烟雾流动，在非吸烟区就坐也会受到二手烟的侵害。”杨杰认为，设置吸烟室或吸烟包房也很难设置独立通风系统，更难以保障吸烟室的门一直处于关闭状态。在吸烟区/吸烟室工作的服务人员会受到更多二手烟的暴露，无烟立法就没有对所有人提供公平的保护。

他表示，就执法层面而言，限制吸烟区的设立还增加了执法成本，会增加执法人员的工作量，执法人员一旦接到投诉就要具体调查取证，怎么取证？也许消费者投诉的时候吸烟者在非吸烟区抽，调查的时候他又跑到吸烟区去了。这种情况下如何证明他的违法行为？因此如果在场所里面设置吸烟区，那法规完全就是个摆设，几乎执行不下去。

杨杰认为，只有做到全面覆盖，只要室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内抽烟就违法，不论对于公众理解和遵守法规还是执法者执法，才都是最简单最有效的办法。同样，这样也是最能有效保护公众健康的途径。

“餐饮、娱乐等室内公共场所只限不禁（烟），那立法对于二手烟影响最大的餐饮、娱乐行业等于没有起到任何作用。”对于《条例（草案）》拟在餐饮、娱乐等室内公共场所设限制吸烟区的规定，中国政法大学卫生法研究中心研究员于秀艳认为，地方开展控烟立法的目的就是为了保障公众健康，而从保护公众健康的角度就不应允许在室内公共场所设置吸烟区。 

专家分享上海立法经验，控烟场所符合《公约》要求 

随着2020年1月1日《张家口市公共场所控制吸烟条例》和《武汉市公共场所控制吸烟条例》的实施，我国实施“全面无烟法规”城市数量已达20多座。其中包括北京、上海、深圳等一线大城市，也有西安、兰州、长春等西北和东北地区的省会城市，以及秦皇岛、张家口等中等城市。

据重庆日报报道，重庆市人大常委会就重庆公共场所控制吸烟开展立法调研时，重庆是参照其他早期开展控烟地方立法的城市走循序渐进道路，还是顺应趋势立即全面禁止，就成为一大焦点问题。

对此，上海政法学院教授杨寅在接受澎湃新闻采访时说，一般而言，地方的立法可以考虑自己的实际情况，可以比照一线城市先进的做法更严格，也可以放松一些，但就控烟立法而言，《公约》对室内公共场所全面禁烟有明确规定，我国是《公约》的缔约国，《公约》已经全国人大常委会批准生效，如果地方立法达不到《公约》要求属于与《公约》要求相违背，“一个地方性法规不能与在中华人民共和国境内生效的国际《公约》相抵触，否则就属于违法立法。”

杨寅参与过上海市控制吸烟条例的立法咨询工作。他表示，重庆面临的问题，其他有控烟立法的城市都面临过。以上海为例，2009年上海在制定控制吸烟条例的过程中对餐饮、娱乐场所的控烟做了一些保留，规定经营场所使用面积在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐饮场所可以划定吸烟区或者设置吸烟室。

“当时《公约》在我国生效还处于五年的过渡期内，所以上海当时的立法无可厚非，”杨寅说，《上海市公共场所控制吸烟条例》于2010年3月1日正式实施，是《公约》在中国生效后，中国大陆第一部由省级人大颁布的控烟法规。

随着依法控烟实践的推进，《条例》的不足之处逐渐显现。杨寅说，2016年上海市人大常委会启动控制吸烟条例的修订工作，其中最根本的原因就是条例在禁烟范围上出现了和《公约》的不一致、控烟效果不理想的情况。

“上海通过多年的执法发现，在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐饮场所划定吸烟区无论是否有物理隔离，烟雾都会在整个空间里弥漫，完全达不到让其他不吸烟的人免受二手烟危害的作用，这样一来，立法就达不到保障公共健康的目的。”杨寅说。

2017年3月1日，新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》正式实施，条例规定上海的室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，成为符合《公约》要求的一部地方立法。

对于重庆在控制吸烟条例制定过程中，部分人担心的“如果立法太严，做不到怎么办”的问题，杨寅反问道：“有《刑法》就没人犯罪了吗？有《治安处罚法》就没人治安违法吗？正因为有人会违法所以才会有这些法律，而最重要的是法律对社会生活的改变是潜移默化的，如果没有制定更严格的规则，我们想要达到的目标永远实现不了。因此重庆应该更多了解一线城市在控烟立法方面走过的路，把这些城市之前的法律条文与后来修改的法律条文进行对比，就会明白中间经历的过程。” 

WHO驻华代表：没有任何法律或健康方面的理由支持应该给予某些场所禁止吸烟的豁免权

WHO驻华代表高力医生7月3日在接受澎湃新闻采访时说，2019冠状病毒病疫情提醒我们，健康是最重要的财富，但也是最脆弱的财富。烟草每年导致全球800多万人死亡，在中国每年有100多万人死于烟草。烟草是心血管疾病、癌症和糖尿病等非传染性疾病的主要危险因素；众所周知，吸烟本身就是许多呼吸道感染的的危险因素，而且会加重呼吸道疾病。证据清晰地显示：烟草使用本身就会致人死亡；一旦出现健康危机，还会增加人们的患病风险。

“作为个人、家庭，作为政府和社会，我们应共同努力，帮助吸烟者戒烟，帮助青少年避免成为烟草的牺牲品。”高力说。

高力对重庆市政府和市人大致力于推动《重庆市公共场所控制吸烟条例》出台所作出的努力表示赞赏。他认为，这项工作意义非凡，将能保护公众远离二手烟、改善重庆市的室内空气质量，且保护所有重庆市民和到访重庆人员的健康。并且，他对报道中提到《条例（草案）》将电子烟纳入其中表示欢迎，“这代表了重庆市政府对保护公众免受新兴产品危害的决心。”

对于在餐饮、娱乐、经营性住宿等室内公共场所限制吸烟而非全面禁烟的规定，高力也非常关切。他认为，接触烟草烟雾没有安全程度可言，并且将二手烟控制在指定区域内不具有可操作性，当指定吸烟区域的入口敞开时，烟雾会向外扩散，附近的人员也会遭受二手烟的危害。有确凿的科学证据显示，技术方法不能防止接触二手烟。

同时，无烟立法如果规定了允许吸烟的例外情况，会给执法带来困难，导致执法者无法判断出现非法吸烟的位置。而在100%全面禁烟的场所中，若执法者发现任何吸烟现象或吸烟证据，可明确判断其为非法行为。这些都被包括北京、上海和深圳在内的许多已实现全面禁烟的城市的经验所证实。

另外，在室内公共场所设置吸烟区与《公约》中有关公共场所无烟的规定不相符。《公约》第8条呼吁各方通过立法“防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾。”

该条款的实施准则对 100%全面禁烟的室内无烟环境提出了明确要求，需要在特定空间或环境完全消除吸烟和烟草烟雾，以建立100%的无烟环境。

“所以，没有任何法律或健康方面的理由支持应该给予某些场所禁止吸烟的豁免权，例如酒店客房、饭馆抑或其他指定场所。”高力说。