【观点】张网成：完善国家应急志愿服务体系的政策建议
快速而深入的现代化、全球化及经济-社会转型使我国突发公共事件成高发和增长的态势，严重地威胁着社会稳定和人民生命财产安全。应对此种局面，国家应急体系近年来开始了迅速的转型：原来的抢险救灾模式开始转向“预防—救援—重建”并重模式，应急主体也由“政府—专业救援机构”二元结构转向“政府—专业救援机构—应急志愿服务组织—基层民众”四元主体结构。
国家应急体系的顺利转型需要克服一系列“供需”矛盾，包括：各种突发公共事件频发与专业救援队伍建设中存在的队伍过少、准备严重不足、质量参差不齐、覆盖程度低等问题之间的矛盾；专业救援能力的中心城市分布特点与灾害集中在农村、小城镇、城乡结合部的边缘地区之间的矛盾；财政投入少且不合理（偏重于“救灾”，而不是“防灾减灾”）与落实“预防为主、预防与应急相结合的原则”之间的矛盾；企事业单位和民众的防灾意识差、自救互救能力弱与“提高全社会的避险救助能力”需要之间的矛盾；等等。
要克服上述矛盾，单靠政府和专业救援队伍显然是不够的。应急志愿服务体系的建设能在很大程度上缓解和克服这些矛盾。首先，训练有素的专业应急志愿者在应急救援方面具有反应灵敏、应对及时、处理危机灵活机动等特点，可以成为专业应急救援人力资源的有效补充；其次，志愿者及其组织可以通过向企业、社会大众或基金会等募集资金、物资、技术及劳务，动员和协调各种社会资源，弥补政府在资源动员能力方面的不足；再次，志愿者的广泛群众基础使他们能更有效地培养公民防灾意识与自救互救能力，并在第一时间内组织灾民自救互救，有效降低灾害损失和人员伤亡；最后，志愿者参与应急工作可以大量节约公共财政开支，提高国家公共服务的供给效率。
志愿者参与应急工作的优势、政府及专业救援机构的局限性促使西方发达国家纷纷将应急志愿服务纳入国家应急体系。我国的国情使得应急志愿服务体系成长为国家应急体系的有机组成部分更显必要。
近年来，我国应急志愿服务事业进入了一个提速期，在取得了一定的成绩的同时，也暴露出不少问题，主要有以下几点：
一是对应急志愿服务的功能定位认识仍然不清。目前的工作重点是建立常设的专业应急志愿者队伍，对可能临时应召提供应急志愿服务的专业工作者及其组织的组织和培训工作基本未起步。
二是在中央一级，目前仅有公安消防、民政、地震、民防、共青团、红十字等在建立或组织专业应急志愿者队伍；在省一级也只有北京、四川、广东、上海、河北等省市；在地市一级有成都、石家庄、中山、青岛等少量城市；在县一级，除上述城市的个别区县外，鲜有动作者。
三是由于缺乏统一的规范和协调机构，已经开始的应急志愿者队伍建设过程中出现了一些比较严重的问题，如运作不规范、部门利益至上、形式主义严重、缺乏实战能力、缺少保障措施、缺少可持续性等。
四是仍然只有少数几个国家级的专项预案和部门预案中提到“志愿者”及“志愿者队伍”，而且提法非常笼统，只是一些原则性的规定；地方各类预案中也很少提及；企事业单位的应急预案中则更少涉及。
五是仅有成都、北京等少数几个地方制订了“志愿服务应急预案”，但启动条件、与现有各级各类预案的衔接、保障性措施等重要方面缺少明确规定，启动后能否有条不紊地开展工作也值得质疑。
六是制度建设落后，法律规章还很不健全，民政、团组织、红十字及地方性的“志愿服务条例”“志愿者注册管理办法”等法律规章制度中很少对应急志愿者及应急志愿者队伍有明确、实用的规定。
七是资金投入机制尚未建立，各级财政尚未开始承担责任，绝大部分地方没有专门的志愿服务基金，现有的基金会也很少设立应急志愿服务专项基金。
（一）健全领导体制，加强机构建设。建立国家应急志愿者工作委员会，是解决目前存在问题和更好地规范和规划应急志愿服务发展的重要前提。尊重多个部门已开始建设应急志愿者队伍的现实，考虑到应急志愿者涉及行业和职业的多样性，顺应国家应急工作的多部门负责特点以及志愿者在抢险救援工作中的从属性功能定位，也是考虑到与中国志愿服务联合会及中华志愿者协会等在工作上的衔接，建议将国家应急志愿者工作委员会设在国家应急管理部下面。
（二）明确应急志愿服务的功能定位，准确把握建设方向。首先，必须在综合权衡政府、专业救援机构、应急志愿者队伍、居民自救互救等多种灾害应对力量各自的优劣势的前提下，明确应急志愿服务在应急体系中的辅助地位，不能代替政府及专业救援机构的作用。其次，要明确应急志愿服务在突发公共事件的不同应对阶段的不同功能：在防灾和备灾阶段，其主要功能是协助政府有关部门普及防灾知识、培养基层民众自救互救能力；在应急救援阶段，其主要功能是补充专业救援队伍救援力量之不足，并协助政府组织灾民开展自救互救活动以及灾民安置工作；在灾后重建阶段，其主要功能是配合政府有关部门做好灾区居民的生计恢复、心理疏导和社会重建工作。
（三）加强规划工作，有序建设应急志愿服务队伍。首先，要合理规划、全面推进各项相关工作，确保应急志愿服务体系的各子体系建设形成互济共进局面；其次，统一筹划和协调消防、民政、地震、民防、红十字、共青团等不同部门的应急志愿服务活动，充分利用各自现有的工作基础和资源优势；再次，详细分解应急志愿服务体系建设的各项任务，将责任落实到各相关职能部门，并要求编入各自的“十四五”国民经济和社会发展总体规划。
（四）因地制宜，加强应急志愿者队伍建设。首先，加强常设专业应急志愿者队伍的建设，尤其是要加大专业救援队伍覆盖度低的地区的常设专业应急志愿者队伍的组建和培训工作；其次，各地应从实际出发，综合考虑各地的灾情特征、专业救援队伍的能力及潜在应急志愿者的构成等各种情况；再次，基层社区应该根据实际情况遵循“一队多能”的原则。
（五）规范工作程序，健全各项管理制度。应该健全各项管理制度，规范应急志愿者的招募、登记、培训、注册、演练、考核、派遣、奖惩等各项管理工作。建设各级信息与交流平台，对应急志愿者及应急志愿队伍进行分类、分级管理、专业培训、经常演练，确保其能有序、有效地参与各项应急工作。
（六）加强立法工作，完善相关法律法规。国家应急志愿者工作委员会应积极推动国家制订应急志愿服务促进法、应急志愿者管理条例、应急志愿者注册办法、应急志愿者培训及资格制度等相关的法律与法规，以全面规范和保护应急志愿服务体系建设的各项工作。法律应就应急志愿服务体系与国家应急体系之间的关系、政府部门在国家应急志愿服务体系中的责任、应急志愿者组织的权限和责任、应急志愿者的权利和义务、应急志愿者与服务对象之间的权利义务、应急志愿者的保险和意外赔偿等做出明确规定。
（七）完善资金筹措与投入机制，保障建设经费。应急志愿服务体系的建设与运行需要经费保障。要建立以政府财政投入为主（从“预备费”中提取）、社会捐赠为辅、企事业单位有偿付费为补充的资金筹措机制，保障各项工作的经费需求。为保障社会捐赠的集中使用，可设立各级应急志愿服务发展公募基金，鼓励其他基金会应该以多种形式支持应急志愿服务组织及应急志愿服务项目。
（八）将应急志愿服务纳入各级应急体系，有序开展应急志愿服务。各级应急志愿者工作委员会应该与政府应急指挥部门充分沟通，协商建立政府、专业机构、应急志愿服务组织及其他社会力量的协调应急联动机制，将应急志愿服务纳入各级应急体系，并在此框架下编制“志愿服务应急预案”。
作者系北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院教授、中国教育与社会发展研究院“社会治理创新”研究团队专家张网成。
本文摘自《社会治理》2020年第05期《完善国家应急志愿服务体系的政策建议》，图片来自网络。
原标题：《【观点】张网成：完善国家应急志愿服务体系的政策建议》