财政政策如何更加积极有为？加减并用，提质增量
5月22日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告。在这份改革开放以来最为简短的政府工作报告中，因全球疫情和经贸形势的不确定性，罕见地没有提及GDP增速目标，但依然强调要稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务；实现城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右，居民消费价格涨幅3.5%左右等目标。
为稳住经济基本盘，实现上述目标，宏观经济政策的基调是：积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，就业优先政策要全面强化。在言简意赅、满是干货的报告中，用了大量笔墨具体呈现积极的财政政策更加积极有为的内涵，总结来看：加减并用，提质增量。
“三位一体”做加法：赤字率、特别国债、地方专项债
为应对疫情冲击，提升财政政策空间，赤字率从2019年的2.8%大幅提高到3.6%以上，突破了传统意义上所谓3%的国际警戒线，财政赤字规模比去年增加1万亿元。
事实上，赤字率有三个常见口径：
一是“公布赤字率”，是在一般公共预算收支的基础上，通过“结转结余及调入资金”和“补充中央预算稳定调节基金”等调整之后的赤字率，这就是通常政府公布的赤字率；
二是“实际赤字率”，就是一般公共预算收入减去支出之后除以GDP的数值；
三是“总体赤字率”，就是将政府性基金预算收支纳入赤字。
某种程度上讲，公布赤字率是可控的，过去这些年严格控制在3%以下。有人说，既然是调整过、可控的，那还有啥意义？有意义，因为这代表了积极的财政政策的积极程度，今年0.8个百分点以上的提高就是“更加积极有为”的直接体现。
同时，特殊时期使用特殊举措，发行1万亿元抗疫特别国债，这是我国历史上第三次发行特别国债。特别国债的特别之处在于纳入政府性基金预算，从而不列入“公布赤字率”，由此抗疫特别国债不会占用提高赤字率腾出的政策空间。
近日来，社会各界围绕发行抗疫特别国债的方式，即是否采用“财政赤字货币化”（央行通过印钞在一级市场直接购买特别国债）的方式展开了广泛、激烈的讨论。目前看，特别国债将与中央国债统筹发行，方式上并不特别。而其用途非常清晰，1万亿元特别国债与上述赤字规模增加的1万亿元，一起全部转给地方用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资。
从2015年开始，地方政府通过发行地方政府专项债券扩大投资，发行量逐年扩张，从2015年的1000亿元增加到2019年2.15万亿元。今年为扩大有效投资，大幅增加地方政府专项债券1.6万亿元，地方政府专项债券规模将达3.75万亿元。其用途明确为“两新一重”：5G、充电桩、新能源汽车等新型基础设施建设，新开工改造城镇老旧小区等新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设。截至4月底，地方政府专项债券已发行1.22万亿元，发行进度接近三分之一。
“双管齐下”做减法：减税降费，减低成本
“六保”之首保就业，保住就业的前提是保市场主体，尤其是中小微企业和个体工商户。
为帮助上亿市场主体渡过难关，要加大减税降费力度。包括三个方面：
第一，继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度。需要特别强调的是，这一要求的含义并非是很多“业余选手”理解的，在今年进一步降低增值税税率和企业养老保险费率，而是将2019年出台的增值税税率16%和10%降低为13%和9%，以及养老保险费率降低为16%的政策延续执行，这属于制度性减税，新增翘尾减税降费规模约5000亿元。当然，按照增值税税率“三档并两档”的改革要求，未来会进一步降低、简并增值税税率。
第二，将四项已出台六月前到期的减税降费政策延长到今年年底。
一是免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，这一政策力度很大，切实减少了中小微企业的社保支出，缓解了现金流压力。
二是湖北省小规模纳税人免征增值税，其他省市小规模纳税人增值税征收率从3%降低为1%，这一政策搭配国家税务总局明确的政策执行口径，给予小规模纳税人根据情况选择是否享受优惠的权利，可以使小规模纳税人充分享受政策优惠，降低负担。
三是免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育和电影放映服务增值税，这一政策结合国家税务总局明确的政策执行口径，给予纳税人根据情况选择享受免税优惠时间的权利，一定程度上缓解了进项税额转出导致税负增加或下游行业索要专票而无法享受免税优惠的问题，使纳税人更充分地享受优惠。
四是减免民航发展基金和港口建设费，更大力度支持相关行业。
第三，小微企业和个体工商户的所得税缴纳一律延缓到明年。事实上，2019年出台的优惠政策，已经使应纳税所得额100万以下的小微企业所得税税负降低到5%，100万-300万的降低到10%，税负已经非常低；而个体工商户的个人所得税通常是核定征收，数额较小。但考虑到疫情冲击，很多小微企业和个体工商户举步维艰，而他们是解决就业的主力军。因此，明确所得税缴纳进一步延缓到明年。
上述减税降费政策预计减负超过2.5万亿元，充分体现“放水养鱼”的理念，留得青山，赢得未来。
在减税降费之外做的另一个减法，是要推动降低企业的生产经营成本，包括降低工商业电价5%政策延长到年底、宽带和专线平均资费降低15%、减免房租三大方面。尤其在减免房租方面，不仅要减免国有资产租金，还要通过减免房产税和城镇土地使用税的方式，鼓励各类业主减免或缓收房租，政府请客，政府一起“埋单”。
大力优化财政支出结构，提质增量
2019年12月，政治局会议对今年财政政策的要求是“提质增效”，但为了应对疫情，今年要大幅度减收增支，推动政策转向“提质增量”，质量和数量并重。从预算报告来看，今年一般公共预算收入将下降5.3%，一般公共预算支出将增长3.8%，收支不平衡矛盾加剧。因此，必须大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减，提高支出质量。
对于政府而言，今年的日子将会前所未有的紧，而且越到基层越紧。因此，中央政府要带头过紧日子，做减法，本级预算支出安排负增长，尤其是非急需非刚性支出要压减50%以上，力度不可谓不大。有人说像“三公经费”不是已经压缩的没有多少空间了嘛，还能从哪儿压呢？事实上，此次疫情也让我们认识到有些支出依然有相当大的压缩空间，比如会议支出，疫情倒逼会议从线下转到线上，节省了大量会议相关的差旅费、场地费、餐饮住宿费支出。
受疫情冲击的很多地方，保基本民生、保工资和保运转面临空前压力。因此，在压缩中央本级支出的同时，要腾出空间增大对地方政府的支持，做加法。今年，中央对地方转移支付将增长12.8%，增量资金达9000亿元，这也是优化支出结构的另一层含义。同时，提高赤字率和发行抗疫特别国债的2万亿元，也全部用于地方政府，并通过建立特殊转移支付机制，让资金直达市县基层、直接惠企利民。
最后，很多人注意到政府工作报告中重提“房住不炒”，但未像过去两年一样提及“房地产税”，由此猜测房地产税立法是不是夭折了。事实上，这次政府工作报告没有涉及任何税种的改革内容，而有关税制改革的规划早已在5月18日发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中体现（具体可参见拙文《税制改革向何处去？从企业为主转向个人为重》，2020-05-21，澎湃商学院）。今年报告的重点，就是明确阶段性减税降费的短期政策和减收增支的相关举措，通过加减并用和提质增量，使积极的财政政策更加积极有为。
（作者葛玉御为上海国家会计学院教师，经济学博士）