疫论·劳动︱疫情震荡下,德国“短时工作制”如何纾困

田苗/德国法兰克福大学博士候选人
2020-05-14 10:30
来源:澎湃新闻

随着新冠疫情在全球各地传播,其引发的经济危机也全面加深,其中就业危机最引人忧虑。封锁和生产停摆造成的岗位损失难计其数,大规模失业的情况更可能在疫情发展后期加剧。世界劳工组织(ILO)警告全世界将有近半劳动者生计受到威胁。各国都推出了相应的稳定劳动力市场和劳动者救济政策,其中德国的“短时工作制”引起广泛关注。

德国各个州(类似于中国的省)在3月中旬陆续实施了疫情封锁政策。除了超市药店等必需店铺之外,所有商铺关闭;学校和幼儿园也仅为父母双方是维系社会运转必须部门员工的儿童提供看护服务。整个社会经济在全球疫情扩散期间受到重创。在商铺关门、供应链中断、企业停工、生意锐减的情况下,众多企业开始申请实行“短时工作制”(Kurzarbeit)方案。 短时工作制也被其他国家效仿,如英国、法国、西班牙、波兰等国,成为经济困难时期维系企业和保护劳动者的关键措施。仅从字面理解,短时工作,就是企业让员工工作更少的时间,但是仅仅如此解读并不能抓住这项制度的核心,理解这项制度的关键精神需要从国家、企业和工人组织(工会和企业职工委员会)三者进行探讨。

由于疫情,德国莱比锡一家麦当劳餐厅户外桌椅被封闭。

“短时工作制”如何纾困

短时工作方案适用于短期的、由外部经济波动或结构重组造成的难以避免的经济困境。当一个企业获准实施短时工作方案时,雇主可以减少员工的工作时间,或者让员工完全休工,而企业则从德国联邦就业局获得“短时工作金”——企业按员工实际工作时间支付相应比例的工资,不足部分由政府补贴。对于完全不工作的员工,由政府支付这类临时“下岗”员工原工资的60%;有子女的临时“下岗”员工则可以获得原来工资的67%。4月23日德国政府又紧急通过了一项资助计划,将员工工资支付比例依据情况提高到77% 至87%不等。而且,就业局会通过企业为员工支付“短时工作”期间的社会和医疗保险。在临时“下岗”期间,员工和企业的劳动关系依然维持。

德国的“短时工作”制度由来已久,可谓一个传统的政策工具,其雏形可追溯到20世纪初。1901年,德国的烟草行业为应对高额税收造成的生产锐减引进短时工作方案。一战后,短时工作制被整合进新制定的失业救济体系,于1918年正式成为德国社会福利制度的一部分。这项制度从魏玛共和国时期一直延续到二战后的联邦共和国时期,在德国面临的数次经济危机中发挥了重要作用。从1960年代中期的第一次战后经济危机,到70年代末石油危机引发的经济萧条,短时工作制都曾被大规模使用(注释1)。它在东西德国统一的历史时刻也担当了关键角色。随着经济和社会系统统一,东德(民主德国)经济全面崩溃和重构,超过四分之一的东德劳动者参与了短时工作方案(注释2)。同时,德国政府在这期间大力推进再教育和上岗技能培训,令参与短期工作制的人数在两年后迅速降低,为统一后的经济恢复乃至腾飞奠定了重要基础。短时工作制的内涵也开始从缓冲资本主义短期生产波动,延伸到纾解政治社会震荡带来的社会危机。

德国对于短时工作制的具体规范也在不断变迁。2007年以来,为了降低失业率,让企业有更大的动力参与短期工作制度,政府开始肩负越来越多的资助责任,例如承担短期工作方案内员工社保的50%,此前短期工作方案时期,与损失的工作时间相应的社保金由企业全额支付。本次新冠病疫情危机开始时,德国进一步降低了实施短期工作方案的准入门槛,提高了政府补贴的标准。联邦政府在2020年3月通过一项临时性危机应对法案 (KugV),来规范“短时工作”制度在疫情期间的实施。在新的规定下,企业不论规模大小皆可申请,只要有10%的员工工作和月收入受到影响就可以申请实施短时工作方案,在此之前,满足申请“短时工作补助”的条件是30%的员工受到影响并且其月收入减少10%以上。新的临时法案同时还规定了临时工也可以获得“短时工作补助”,政府返还企业需要缴纳的社保金也从50%提高到了100%。短期工作制的最长实施期限从12个月增加到24个月。

德国联邦就业局在疫情初期预计将会有两百三十多万劳动者进入“短时工作方案”,它将为此提供一百亿欧元的资金(联邦就业局在危机前贮备了260亿“短时工作金”)。然而申请短时工作方案的企业迅速增加。在4月初,有将近50万个企业申请实施“短时工作”方案,这已经是2007-2009间的金融危机期间的20倍(Spiegel 04.01,注释3)。在2009年,德国为“短期工作”方案支出了50亿欧元, 占GDP约0.1%,参加企业以出口导向型的设备制造业和关联的服务行业为主。到了4月中旬,申请企业已增加到了72.5万个,这些新加入的企业来自各行各业,尤其是零售和餐饮业(DW 04.01,注释4)。这也是此次危机不同以往之处——以前的全球性经济萧条主要威胁德国的出口类企业,面向本国消费市场的部门很少受影响。而这次疫情危机波及显然更广,直接面向消费者的服务业受到的冲击超过了制造业和其他行业。5月初出炉的联邦就业局最新数据表明,目前已有超过一千万(10.1 million)名员工进入程度不等的“短时工作”方案,这是史无前例的数字,几乎是2009年最高记录的(一百四十四万)7倍(注释5)

在这次危机中,德国主要的汽车生产企业,包括大众、戴姆勒、宝马都实施了短时工作方案。大众汽车公司约有8万名员工采取了短时工作,戴姆勒则减少了17万员工的工作时间。遭遇重创的汉莎航空公司也对8.7万名员工实施了短时工作方案。据路透社的报道,大众公司的装配工在工厂全面停产的情况下,从失业保险和公司补助中仍然能获得90%左右的收入(注释6)

5月7日德国柏林一家大众汽车经销店,店外停满未销售的汽车。

短时工作制中劳动者、企业与政府的三方协调

除了政府资助,这项制度的另一个关键是劳资协商。企业并不能单方面决定是否以及如何进入“短时工作”方案,必须获得员工方面的同意。有些企业和工会签订的集体合同里已经约定了实行短时工作方案的适用情形和执行原则,有些企业则需要和企业职工委员会协商确定执行方案。与我国的工会结构不同,德国没有企业工会,只有行业级工会(Gewerkschaft),代表工会所属行业内的全体工人与企业或者企业联合会进行集体合同谈判。而企业一级的员工代表则是企业职工委员会(Betriebsrat/works council),职工委员会是工作场所中的职工民主组织。一旦一个企业的员工民主选举成立了职工委员会,职工委员会就依法具有一系列影响和决定与员工利益相关的企业政策的权利。

在德国,传统的大型企业一般都有强大的企业职工委员会,其权利和活动也多会受到企业管理者的配合和尊重。而一些外资企业或小企业则会尽力阻挠员工成立职工委员会,一旦职工委员会组建成功,企业就必须尊重职工委员会的法定权利。(我国企业职工代表大会制度的建立亦借鉴德国等国的企业职工委员会制度。)行业工会和企业职工委员会双重代表制是德国最重要的劳动关系制度之一。在短期工作制中,企业和员工方要就其涉及的岗位、员工数量以及实施起止的条件和期限等具体细节进行协商和约定。针对不合理的方案,工人集体有否决权。没有集体合同和企业职工委员会的企业,则需要和员工个人进行协商,并订立短期工作合同。拥有企业职工委员会的企业,职工委员会也有权利发起“短时工作”方案动议。

在经济危机期间,企业和员工一般都会支持短时工作制度。对于企业来说,在经营惨淡期,企业可以根据自己的实际情况,让多余的劳动力减少工时或全面休工,降低工资支付金额,一旦危机过去,市场恢复,便可以迅速召回休工的员工,避免重新招聘而增加的培训时间和成本。短时工作制度对于企业保留熟练和高技能员工,快速应对市场反弹至关重要。削减工作时间而非裁员也免去了终止雇佣时需要支付的补偿金成本和潜在的劳资争议,企业同时也获得了员工对企业的认同和忠诚。

对于员工来说,短时工作虽然带来一部分工资损失,但是保障了基本的收入和工作安全。这项制度的实质就是通过政府补贴和临时降低工资来保证就业安全。很多时候,这体现了劳工内部的团结。在危机下,工会同意降低大部分工会会员的工资来避免其中一部分人失业,共度难关。另外,由于德国企业的工资构成中基础工资比例较高,工人不必依赖加班或绩效奖金挣得体面收入,短期工作方案支付的工资比例已经可以为工人维持较好的收入水平。

对于政府来说,通过在困难时期辅助企业和劳动者,既保证劳动者的就业和生活不受到根本性的威胁,也维持了政府的合法性、社会秩序和经济生命力。一旦危机开始减缓,国家的社会经济就能迅速恢复,并在竞争中抢占先机。保障劳动者的基本收入,也相当于保留了国民的购买力,形成供应和需求的良性循环。从财政支出的角度来看,有研究表明,通过“短时工作补贴”减少失业人数,政府能降低更为长期的失业金支出。这些优势,在2007-2009年间的金融危机中体现最为明显。许多政策观察者和经济学家认为,“短时工作”制度,是德国能够在金融危机后早于美国和欧洲其他国家恢复经济、创造“就业奇迹”的关键因素之一。

德国的短时工作制度为世界提供了一个可供借鉴的危机应对模式。早在2007-2009年经济危机期间,意大利、日本、法国和瑞典等多个国家就推出了不同版本的短时工作方案来缓解就业危机,实际效果也因各国经济社会制度不同而有所差异。本次疫情期间,超过20个欧洲国家诉诸短时工作方案,具体方案设计、补偿比例和工人组织协商机制皆有所不同,但基本特征都是完善特殊时期劳动者保护的法律和制度系统,降低企业获得补助的门槛并提高对于劳动者的补偿标准。必须强调的是,短时工作制不仅仅是政府发钱这么简单,其成效有赖于一套协调互补、平等赋权的制度设计和健康的经济运转体系。在德国,完备的保护劳动者权益的法律配套、代表劳动者利益与企业进行集体谈判的行业工会、具有法定共决权的企业员工代表组织“职工委员会”制度、注重高技术高质量的生产体系以及企业和国家对于员工能力和技能培训的长期投入,都是短时工作制成功的关键,也是国家解决经济危机和促进经济正义的基石。这些制度要素更是“德国制造”所代表的德国经济模式的基础。

德国罗森海姆,餐厅老板和老板娘制作免费餐食送给疫情期间需要帮助的人。

短时工作制的不足和多元措施

然而,短时工作制度的设计基于传统的标准雇佣形式,它只保护了拥有稳定全职工作或长期劳动合同的核心劳动者。新自由主义经济和政策催发的大量非正规就业形态,也显露出短时工作制度的重大不足。德国的劳动力市场越来越自由化(liberalizing),越来越多的人从事不稳定且低工资的工作,比如临时派遣工、自雇工作者、从事非全职岗位和微小工作(mini job 月收入不超过450欧元的工作,免收入税且雇主不承担社会保障责任)的劳动者等等。他们或是与雇主没有长期的劳动关系,或是不受与就业相关的社会福利项目的保护,难以得到平等的失业保障。

为回应传统就业领域内临时性派遣工日益增加的现实,新的临时性法案规定劳务中介机构的临时派遣工也可以获得“短时工作金”,但临时工在工作场所本缺乏足够谈判话语权和工会力量支持,且基础工资较低,可预见短时工作方案效用将大打折扣。临时派遣工尚与中介公司存在较稳定的劳动关系,也受社保系统的保护,而自雇和小微工作劳工者则无法享受“短时工作方案”的救济,经济地位更加脆弱。不稳定就业的劳动者以移民、女性和初入劳动力市场的年轻人为主,在整个社会经济结构中处于弱势地位。所以这一制度在保护了部分劳动者的同时,也隐性固化甚至是加剧了正规就业和非正规就业的劳动者之间的不公平,进一步加剧贫富差距。

为了涵盖更广泛的经济和就业领域,德国政府也推出了针对劳动力市场边缘群体的社会扶持计划。联邦政府通过了一项五百亿欧元的预算为小企业和自由职业者进行直接补贴和借款,另外还有77亿欧元预算用于为受疫情影响的自雇职业者提供基本社会保障。各州政府陆续对自由职业者和个体经营者减免税收并支付现金补贴。例如,柏林政府在四月初给15万个自由职业者和个体户的银行账户一次性转入5000欧元。收到资助的有艺术家、理发师、小店主、酒吧经营者等等。除了登记注册的自由职业者和个体户,聚集在餐饮和零售行业、依靠小微工作(mini job)换取微薄收入的劳动者也受到严重冲击,却尚未获得有效的经济支持。从事小微行业的几大群体有家庭中的女性、在校学生、长期失业人员和老年人等。他们只能从与家庭、教育、失业和养老相关的社会保障体系获得帮助。例如,政府建议断绝收入来源的人申请失业保障,申请确认后可获得失业金、租金和育儿补贴等。可见,回应非正规就业劳动者在危机中更为弱势的经济地位,短时工作制必须结合其他多元的纾困政策来保证社会中的所有人能在危机中度过难关。

参考文献:

1、Brenke, Karl, Ulf Rinne, and Klaus F. Zimmermann. 2013. “Short-Time Work: The German Answer to the Great Recession.” International Labour Review 152(2): 287–305.

2、Schwarze, Johannes, Ulrich Rendtel, and Felix Büchel. “Income Effects of Unemployment and Short-Time Work in the East German Transformation Process.” (76): 29.

3、 https://www.spiegel.de/international/business/half-a-million-german-companies-have-sent-employees-into-short-time-work-a-a31b487a-5d4e-4adc-9cb6-3bcb0923fe8c

4、https://www.dw.com/en/short-time-work-a-vital-tool-in-germanys-economic-armory-against-coronavirus/a-52952657

5、Germany: Record number of workers on reduced hours

6、https://uk.reuters.com/article/us-health-coronavirus-germany-kurzarbeit/germanys-short-time-work-fix-offers-europe-a-crisis-model-idUKKBN21Q1SY

 

    责任编辑:朱凡