Z博士的脑洞｜关于ETC，四问高速公路收费改革

国务院新闻办公室于2020年1月9日举行新闻发布会，请国家发展和改革委员会、公安部、交通运输部、应急管理部、国家铁路局、中国民用航空局、中国国家铁路集团有限公司负责同志介绍2020年春运形势和工作安排，并答记者问。其中，ETC全面“新政”再次成为关注重点。

交通运输部总工程师汪洋表示，取消高速公路省界收费站是党中央、国务院的重大决策部署，两年任务一年完成。一年来，全国交通运输系统攻坚克难，取得了重大突破。

高速收费“新政”

从今年1月1日0时起，全国487个高速公路省界收费站全部取消，启用了新的不停车快捷收费系统。

实行“新政”一周以来，反响强烈，主要集中在三个方面，一是收费反而变高了；二是队伍反而变长了；三是有些计费错误很离谱。

元旦刚过，春节马上就要来临，高速公路面临“大考”，“新政”能否“过关”？

针对大家最关心和反映最强烈的几个问题，相关部门机构给出了解释。

从收费来看，对于货车而言，计费方式发生了根本性的改变，从过去的计重收费变成了按照车型收费。因此，当货车满载的时候，通行费用就下降，而当货车空车或较空时候通行，费用就上升；对小车来说，车长小于6米的8座和9座小型客车通行费应有较大幅度下降。但是，取消高速公路省界收费站前，除浙江、广东、四川等省份高速公路实现了精准收费和拆账以外，大多数省份高速公路收费采用最短路径收费。取消收费站后，在高速公路沿线，每逢有交通量发生变化的路段(有出口或有入口)，均新建了门架负责收取其所在路段的费用，实现了分段精确收费。因此，有些车辆通行费较之前按照最短路径计费的费额会有增加。

从排队时间来看，收费站人工收费通道减少，导致未安装ETC的车辆只能走人工车道，造成拥堵；此外，收费政策调整以后，部分司机对政策不太了解，询问相关情况导致拥堵。

从一些错漏问题看，主要是在今年1月1日和2日，由于大家不熟悉、技术不稳定等原因，出现了一些包括CPC卡识别、收费额显示错误等问题。

交通运输部表示，第一，今年1月5日，各省交通运输部门通过政府网站和收费站的公示牌，全面公布了本行政区域货车通行费的收费标准，接受社会监督；第二，经过系统监测，拥堵情况已经得到了不断缓解，呈逐渐下降趋势；第三，后续随着系统的不断磨合和完善，一周以来总体运行情况平稳有序，不断向好。

我国高速公路发展起步晚、速度快

我国高速公路发展比西方发达国家晚近半个世纪。

1988年，上海至嘉定高速公路建成通车，标志着我国大陆第一条按照高速公路工程技术标准设计、施工的高等级公路诞生；1990年，“神州第一路”沈大高速公路通车，表明中国的公路建设已跨入高速公路时代；1993年，京津塘高速公路通车运行，这是国务院批准建设的第一条高速公路，也是中国大陆第一条跨省市的高速公路。

此后，我国高速公路建设进入了快速发展阶段，建设投资数量之大，开工项目之多，举世瞩目。

2005年之前，国家高速公路建设按照1992年出台的《“五纵七横”国道主干线系统规划》建设国道主干线。“八五”期间建成通车的高速公路年平均里程为324公里，“九五”前3年达到年均1372公里。1997年亚洲金融危机后加大交通基础设施的投入，1998年底我国高速公路通车里程达到6258公里，跃居世界第8位。1999年突破１万公里， 2002年底达到2.5万公里，居世界第2位。

2004年《国家高速公路网规划》公布中国国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结合布局方案，由7条首都放射线、9条南北纵线和18条东西横线组成，总规模约8.5万公里。2013年，《国家公路网规划（2013年－2030年）》规划总里程增加到11.8万公里。2008年至2015年跨越式发展，新增高速公路里程6.96万公里，通车里程超越美国，位居世界第一。截至2017年，我国路网总里程突破477.35万公里，其中高速公路超过13.65万公里，里程规模居世界第一。以高速公路为骨架、普通公路为主体的公路网基本形成。

公路有了，高速的。但是高速公路也有很高的成本，因此，收费，成了与高速公路相伴而生的项目。

初期，“人工车型识别＋通行券”的封闭式人工收费模式是主流；后形成“各路段相对分隔，彼此独立运行”的管理模式，通行券基本统一为非接触式IC卡；目前ETC实现了全国高速公路联网，计重收费＋入口治超模式全国推广，新兴收费方式不断涌现。

要想富，先修路，想修路，先得富

毋庸置疑，修路、修好路、修大路、修高速路，是有助于国家经济发展、地区经济繁荣和百姓生活便利的大事、好事。但是，想修路，先得富，因为修路要有钱。这大概也是过去很多“穷乡僻壤”难以“翻身”的重要原因，没有钱修路，则交通、耳目闭塞；不能四通八达，则进一步穷困，形成恶性循环。

因此，世界上没有一条路是真正“免费”的，只是钱从哪里出罢了。

比如，我们经常“取经”效仿的日本，其认为道路是与个人生活、企业活动以及国家经济等息息相关的事物，是一种社会资本。因此直到上个世纪60年代，日本道路都是靠着税金等财源修建，人和车辆免费通行的。

但战后的高速经济发展让他们发现，作为日本政府财源的税金受限，难以满足修建高质量干线道路的需求。于是，日本导入了“有料道路制度”，此制度作为“道路整备特别措置法案”被提出承认。按照规定，以借款修建道路，完成后的道路在一定期间收费，用来偿还本金和利息。待本金与利息支付完成以后，将会作为免费道路使用。

目前看来，以东京至大阪的一段高速为例，545公里里程，普通车通行费用10840日元，大约是687人民币。深夜有打折，为7590日元；休息日为8220日元。

美国部分州不收取高速公路通行费，但其修建公路的费用大多来自于机动车的燃油费、购置税和使用税。收费部分如某段跨海大桥路段约600公里18美金。

德国高速总体免费，通过收取能源税，增值税，基础建设费来维持高速公路的基本支出，对于载重12吨的货车，征收相应费用。

以北京为例看高速收费，根据最新标准，7座及以下客车在G1京哈高速、G6京藏高速、G7京新高速、G45大广高速、G4501六环路、G102通燕高速、G106京广线、S15京津高速、S36机场北线、S46京平高速行驶，0.5元一公里；G2京沪高速，0.34元一公里；G4京港澳高速，0.33元一公里；S46京平高速、S51机场第二高速，按照次收费，10元一次。

收费有理和无理收费

不得不说，连发达国家都在为修路养路的资金担忧，我们这样一个底子薄、担子重的发展中国家，的确需要好好“合计”修路的钱从何而来。

1984年，国家出台了“贷款修路、收费还贷”政策，有效拓展了公路建设资金来源。为了解决高速公路建设资金持续投入问题，保障高速公路后期的可持续发展，在京津塘高速公路规划初期，就确定了我国高速公路贷款修路、收费还贷、滚动发展的收费政策。

在这种基调下，收费公路政策促进了基础设施投融资模式改革与机制创新, 有效撬动了社会资本，为公路交通发展带来了巨大活力，推动形成了“国家投资、社会集资、企业融资、利用外资”的公路建设投融资机制，为加速公路发展提供了重要支撑和保障。

据统计，1985年以来我国公路建设资金约70%来源于收费公路政策筹资，我国目前已建成的高等级公路中，几乎所有的高速公路、约60%的一级公路和40%的二级公路都是依靠收费公路政策建成的。

但这并不能说明“收费”没有问题。

在实践中，高速公路收费站多、贵、乱、久一直饱受公众诟病。

修路需要钱，还钱需要时间等等，大众都能够理解，但是不少公路已经超期仍然收费，是否明显违反了法律的明确规定？而且，据不少公路管理部门“哭诉”，收取的资金仍然不足够用来维持高速公路的维修甚至是贷款。

这种现象反复、多地出现，其原因究竟是什么？是因为过路费“太低”吗？事实上，有些行政部门以行政审批为由，为了获取维持庞大的政府机构运转的资金，供养数量不断膨胀的行政人员而花费高速公路收取的费用，高速管理机构繁杂、人员众多、工程管理落实不到位，导致钱没少收、人没少招、路无所养的情况出现。结果是，公路交通部门和货车司机一起“哭穷”，把公路收费问题一再推上舆论的风口浪尖。

如何深化改革？面对初衷，提出四个问题

我们看到，此次高速公路收费改革其实是在这样的背景下产生的。

国务院印发的《国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》（国办发〔2019〕23 号）里说，是为了“深化收费公路制度改革、降低过路过桥费用，取消高速公路省界收费站、实现不停车快捷收费，减少拥堵、便利群众”。

我们必须清醒地认识到，高速公路的修建是政府代表广大需求者实施的，政府在其中的作用应当是配置社会资源，目标是提高出行者的通行质量。因此，我们必须要问，“新政”是否做到了这一点？

第一，过桥过路费用是不是降低了？比如说，对于货车从“计重”改为“计型”能够总体“省钱”的说法，我们可能还能够发现，曾几何时，高速公路载货车辆实施计重收费，在宣传时讲到，“计重”收费能够真正体现“多用路者多交钱，少用路者少交钱”的公平合理原则，建立行政手段与经济手段相结合的治超长效机制。那么如今的改变，是基于何种统计基础的改变呢？

第二，收费公路制度改革是不是在深化？核心在于，信息不透明不公开的情况是否有所改变？交通部门的腐败不是新鲜事了，面对既广泛收取又比许多发达国家更高昂的“过路费”长期存在，是否应该有更细节、明确的成本、预期等核算公之于众？如同此次全面推行ETC的改革，大多数高速公路收费方式及标准的制定并未举行有效的听证会，导致如此重大的改动，如此庞大的人群却都事前不了解政策信息。使用者纯粹被“最后通牒”，被迫接受，也无权要求、无法享受更好的服务。

第三，依法治理是否到位？我国现今仍没有一部专门的法律法规针对高速公路相关问题进行规定。而高速公路收费主体在执行收费行为时执法不严格，我国《收费公路管理条例》第37条、38条及《中华人民共和国公路法》第60条明确规定了收费期限，且期满后必须停止收费。但实际中，负责审核高速公路标准、收费期限等事项的有关部门并不按照相关规定操作。此行为严重损害了政府的公信力及法律的权威性。

第四，现代化治理能力是否提升？“两年任务一年完成”中的“攻坚克难”，是以服务民众还是以牺牲民众便利性为宗旨的？赶在元旦、春节车流量高峰进行“新政”，而非在淡季逐渐铺开进行测试、反馈、改进、全面推出，是不是符合现代化治理管理的规律？

后记

无论是国务院提出深化收费公路改革的意见，还是ETC的推行，我都很赞成，都是为了提高效率、便利群众、降低成本、服务人民。

但我们也应该好好想一想，是不是装了ETC就是现代化？是不是提前完成“任务”就是成功？完成自己“目标”的时候，有没有想过民众的需求是什么呢？有没有深刻考虑过国务院相关文件的真意，是要更好地服务民众呢？

如果没有能够把这些问题厘清，那么降低成本、便利群众就实际上总也不能完成。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）