上海社科院｜长三角高质量一体化的税制改革新路径

经过长三角区域多年来的快速发展，已经形成以“市场主导、政府引导”的一体化模式，多维度的政府协同合作制度逐渐完善。正是基于这一良好的协同机制，多年来中央、沪苏浙皖各级政府的巨大财力投入形成了一体化进程中令人瞩目的成绩：便捷的交通网络、基础公共服务一体化进程加快、以G60科技走廊为代表的产业协同发展不断推进。

现阶段，长三角一体化高质量发展面临的三大挑战之一就是跨省市的财政支出管理、税收收入的划分和分享。本文重点讨论税收制度改革的思路和路径，以促进长三角区域的市场经济活力、经济发展，展示在创新、改革开放的示范和头部作用。

一体化进程中财税领域面临的突出问题：公共服务均等化的财政支出规模、环保治理的生态补偿机制和方案、产业协同发展中跨省市的税收收入分享机制等。解决上述瓶颈问题必须突破现有财税体制，在沪浙苏皖开展财税机制协同创新，才能促进一体化进程中财政收支一体化，减少区域间的协调成本，更好地实现公共产品和基础设施一体化发展，促进城乡一体化发展，提高经济效率，实现多赢、共赢，才能较好地推动长三角区域经济的优质快速高效发展。在前一篇文章中我们阐释了财政机制一体化的思路和建议。本文我们将聚焦于税收政策的改革思路和路径。

目前存在的突出问题

（一）地方税体系不健全制约了长三角一体化的财力投入

“营改增”对我国中央地方税收关系产生了较大影响；尤其是2016年全面“营改增”至今，地方尚无主体税种，单薄的地方税体系、不合理的税种结构问题尤为突出。具体到长三角一体化而言，缺乏主体税种的地方税体系不仅减少了巨量的税收，而且丧失了对税权的灵活调整与支配权，难以通过正常的税收手段调节一体化进程中的税收利益分享。当地方政府意图采取鼓励性措施时，通常会采用两种方式，一是放松税收征管力度，如对征税对象延迟申报收入或偷税漏税行为不予追究等。二是绕开税收，借助财政支出政策，如地方政府为了招商引资或引入高端人才，常常采用给予专项资金奖励、购房补贴、提供住房或其他利益。以上两种方式不仅可能导致区域内无序的税收竞争行为，已有的实践表明，专项资金的支持抑或奖励的成效也难以达到预期效果；同时也有损于中央税权的统一性。

（二）税收征管机制有待进一步深化协同效应

长三角一体化进程中，企业在三省一市之间的流动性增强，税收利益的分享、征管机制的协调问题始终难以推进。突出表现在：第一，总分公司跨省（市）经营面临的问题是在财政“分灶吃法”体制下，税收收入分享、征管弹性协同推进缓慢；第二，研发机构与生产企业跨省（市）运营后的税收利益分享、征管机制的协调。例如，上海的张江园区汇聚了1700多家研发机构，不少研发机构在形成具有经济可行性的产品或专利后，在上海以外的地区建厂经营，主要是长三角区域。第三，总部经济的兴起和繁荣使得区域间税收和税源的背离现象频现。在三省一市税收征管的实践中，上海由于处于区域的核心地位，又有自贸区等政策优惠，总部机构较多，总部经济效应显著，获得相对丰厚的税收。相对的，江苏、浙江和安徽则在区域税收征管中处于不利地位，税源在不同程度上流向上海。因此，三省一市之间如何进一步优化征管机制以服务一体化、推进一体化一直处于讨论中。

推进长三角一体化更高质量一体化的财税政策新路径

（一）尽快确立地方税体系

设计得当、相对独立的地方税系可以更好地激励地方，促进政府工作效率提高。

自2016年5月营业税全面改征增值税以后，我国地方税的主体税种缺失。为了避免地方政府税收收入大幅下降，目前规定“营改增”领域的新增增值税收入全部归地方，且中央与地方的增值税分享比例由原75：25调整为50：50。然而，这种安排显然只是具有过渡性质的权宜之计。原因在于，社会发展使得行业间界限越来越模糊，因此以行业来划分中央和地方税收收入的做法必然还需要进行改变。此外，“分税制”与“分钱制”是对立的两个概念，选择分税制是我国财税实践的结果，是我国财税管理体制改革必须坚守的基本目标和行动路线（高培勇，2014）。鉴于此，我国必须建立和完善地方税体系。

关于选择我国现行税制中哪一个税种作为地方税的主体税种问题，已有文献针对消费税、房产税、零售税、资源税以及城市维护建设税等多个有可能成为地方税的税种展开了系列讨论。研究虽然尚未取得一致结果。实际上，无论选择哪个税种作为地方主体税种都存在一定程度的扭曲作用。地方税体系的构建和完善必须综合考量一国经济社会条件的约束，从国际上来看,也没有一个可供移植的最优实践。因此如何选择，可以在长三角一体化进程中先行先试。

（二）试点消费税作为主体税种

结合我国的实际情况，我们发现消费税在我国具有作为地方税主体税种的良好禀赋，主要原因是消费税收入具有稳定性，如图1所示，消费税自1999以来从绝对额上来看呈现不断上涨的趋势，从相对额（消费税占税收收入的比重）来看呈现先缓慢下降后企稳的态势，能较好地满足“营改增”后地方的财力缺口。

需要指出的是，我国现行消费税在生产环节征收，各地政府为了增加税收收入会想尽办法通过招商引资来增加当地的生产厂家，完善当地生产环境，而重心非为居民服务。为此，参考高培勇(2014)的观点，建议将消费税改为在零售环节征收并将其划归地方，这样就可以有效抑制地方政府之间的恶性税收竞争。具体而言，同其他中国的改革一样，考虑到政策的平稳过渡，也应采用渐进式改革的方式将消费税划归地方，可以分二个阶段进行：

第一阶段：2020年上半年将部分消费税税目的收入划归地方。一是将机动车税目和成品油划归地方。目前，我国是在生产环节对机动车税目征收消费税，而高阳、李平（2015）通过研究OECD中非欧盟成员的消费税制度，发现大部分国家都在零售环节征收机动车消费税。这些国家之所以都选择在零售环节征收消费税的原因是其实行了严格的机动车注册管理制度，便于控管机动车税源。同样地，我国也实行了严格的机动车注册管理制度，由此看来，可以率先将机动车税目的征收环节下移至零售环节并将其划归地方税。相关资料显示，中央以对地方转移支付和税收返还的方式将近90%的成品油消费税收入返还给了地方政府，这意味着目前将成品油消费税收入划归为地方后从根本上缓解成品油消费地与税收实现地之间的背离。

二是将金银首饰、钻石及钻石饰品税目划归地方。目前我国在零售环节对这三种税目征收消费税，由于这些贵重产品的加工环节比较多且其销售门店较少，所以选择了在零售环节对其进行一次课征，这样既保证了税源又便于征管。将这三种税目划归地方，对于弥补地方财力缺口具有一定的积极意义。因此，在中期将这些税目划归地方。将以上税目划归地方后，消费税仍然全部由各地国家税务局征管，采取共享比例的方式分享给地方。

第二阶段，2020年-2021年扩大消费税征税范围、提高部分税目的税率。主要包括两大改革，一是扩大消费税征收范围。随着我国居民消费结构由消费有形的“硬”商品向“软”服务转变，可以考虑将消费税的征税范围由当前的商品进一步拓展到与消费这些商品相关联的服务。二是提高消费税部分税目的税率。我国现行的烟、酒、燃料油、汽油和柴油的消费税税率分别为56%（甲类卷烟）、10%（其他酒）、1.20元/升、1.52元/升和1.20元/升，而苏国灿，童锦治，黄克珑（2016）利用数理模型测算了以上税目的消费税最优税率分别为57.15%、11.80%、2.14元/升、2.14元/升和2.14元/升，结果表明其税率远低于最优税率。在环境污染和资源缺乏日益严重的情况下，应提高相关消费税税目的征收税率。

从长期来看，随着我国社会经济的不断向前发展，监管体系的逐步完善，居民消费能力的总体提高，应该认真总结国外消费税在零售环节的征收管理经验，将消费税的征收环节下移至零售环节，并将消费税划归地方，完善地方税体系；地方政府拥有自己稳定的主要收入来源，为推进一体化提高相适应的税收收入。

（三）构建税收收入协同机制以深化长三角更高质量一体化

破解县市一级财权事权失衡问题。分税制改革以来，最突出的问题是财权层层上移，事权层层下划。县市财力严重不足，这一局面不仅不利于提供公共服务，包括教育、医疗、养老、交通等基础服务，而且迫使县市其他途径获取财政资源。例如，土地出让金、行政事业性收费等，因此在事权划分清晰的基础上，急需解决的问题是地方税收收入如何确定。2019年12月6日，国家税务总局发布了《关于支持和服务长江三角洲区域一体化发展措施的通知》（税总函〔2019〕356号）推出了16项征管服务措施。在此基础上，我们建议如下：

第一步，三省一市建立区域税收征管战略协同机制。随着省级以下（含省市级）国地税合并，基于“互联网+”技术的全面应用，有助于区域内融合税收征管模式、去中心化，降低制度性交易成本和保护纳税人权益等现代化税收征管理念。从而进一步提升、优化营商环境，建立税收共治体系。因此当务之急，三省一市就征管机制、征管弹性的协同展开合作。

第二步，三省一市财税部门合作完成区域税收划分方案并争取尽快试点。现行的财税体制使得地方财力缺失严重，迫不得已另寻土地出让金、行政事业性收费、地方融资平台等途径筹措资金，不仅扭曲了资源配置，而且加重了企业负担、抑制了居民消费。因此，三省一市财税部门要积极响应中共中央国务院“关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见”，坚持目标导向和问题导向相结合，破解长三角区域一体化发展中，财税机制存在的财权与事权不匹配问题，发挥区域的联动性和整体性，先行先试。

（作者陈明艺系上海社会科学院经济研究所副研究员，刘雪梅任职于上海市财政局）