长三角议事厅｜异地合作20年后，再看长三角“创新飞地”

长三角地区开发区异地合作与飞地经济发展在全国起步早、成效显著。从江苏省内的南北对接、浙江省内的山海合作到跨越省市行政边界的异地园区合作开发，走过了约20个年头。

在这20年间，长三角地区涌现了上海漕河泾开发区海宁分区、上海市北高新南通科技城等典型案例，成为加强区域合作联动发展重要方式。

上海临港、苏州工业园区合作开发管理模式，沪苏大丰产业联动集聚区、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、中新苏滁现代产业合作园、中新嘉善现代产业合作园等一批省际合作园区被写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确指出，探索共建合作园区等合作模式，共同拓展发展空间，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动。

在长三角区域一体化背景下，飞地经济呈现出从“产业飞地”向“创新飞地”转变的趋势，“创新飞地”建设已成为长三角区际合作的重要方式。

长三角区域“创新飞地”类型丰富、成效显著

近年来，长三角区域“创新飞地”出现了新趋势，“反向飞地”或“双向飞地”越来越多，即出现了浙江、江苏等地到上海合作共建涉及到人才、科技、产业孵化等类型丰富的“创新飞地”。

第一，“飞地”呈现出反向化，即低梯度地区主动到高梯度地区设立“反向飞地”。2019年浙江嘉善县在上海建立嘉善国际创新中心，引导嘉善高科技企业到上海设立研发中心，造就了“前台在上海、后台在嘉善”的沪善协同创新模式，并吸引上海或海外优质创业项目入驻孵化，成熟后转移到嘉善进行产业化发展，实现“孵化在上海、产业化在嘉善”的产业协同创新模式，目前已有上海大学复合材料研究中心、涂鸦智能、数澜科技、以色列Startup East China公司签约落户嘉善县。此外，浙江省衢州、慈溪、湖州、淳安也纷纷在上海、杭州等地建立了“创新飞地”。

第二，“飞地”呈现出双向化，即低梯度和高梯度地区间互设“双向飞地”。以往上海向外省市开辟“产业飞地”，然而随着长三角一体化战略深度推进，一些经济实力强且有研发需求的城市主动到“寸土寸金”的上海寻找“飞地”，开启“双向模式”。

2018年上海市在浙江省温州市设立“先进制造业深度融合发展示范区(嘉定工业区温州园)”的同时，温州市在上海市嘉定区设立了“科技创新(研发)园”，将上海的科创资源与温州的先进制造业优势无缝对接。

2019年浙江嘉善县在上海建立嘉善国际创新中心，嘉善县政府为该“飞地”建立首期规模5000万元的天使基金，入驻企业可获最高150万元的资助，每年最高10万元的科技银行贷款贴息，最高30万元的创新券。

第三，“飞地”呈现出多元化，即开发运营机制与管理模式的多元化。根据主导者的不同，长三角“创新飞地”可以分为中央主导、地方政府主导、园区主导、企业主导等四种类型；根据主导区域的不同，可以分为飞入地主导、飞出地主导、飞入飞出共管模式、多层级参与类型。

浙江在国内其它省市建设的“创新飞地”大多属于企业主导、双方共管类型，多以研发中心为主要形式。例如，浙江温州市在上海嘉定区投资兴建了“科技创新(研发)园”、浙江嘉善县在上海投资兴建了嘉善国际创新中心等。上海、江苏等省市在浙江建设的“创新飞地”大多属于园区主导、双方共管类型。例如，上海市投资新建了上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、嘉定工业区温州园（先进制造业深度融合发展示范区)。

第四，“飞地”呈现出特色专业化与高密度、高浓度化。以往“飞地”多具有占地面积大、产业多样化以及粗放式发展等特征，而当前“创新飞地”则占地面积小，多通过孵化器、创新平台等方式运行，且聚焦某一高新技术产业进行集约式发展，呈现出明显的特色专业化、高密度和高浓度化特征。

例如，作为浙江实施“创新飞地”政策、促进地市之间互利共赢的重要载体，浙江人才大厦远景规划占地面积约70亩，规划总建筑面积17.5万平方米，主要用于省内各市引进建设企业研发总部、创新中心等，可以集聚多个“创新飞地”；嘉善在上海虹桥商务区设立的嘉善国际创新中心总面积为1.7万平方米；而一些产业飞地的面积则相对较大、分散，如上海漕河泾开发区（海宁分区）规划面积15平方公里、沪苏大丰产业联动集聚区规划面积33平方公里。

此外，创新飞地还促进了长三角地区城市之间经济技术合作。截至2018年12月，上海漕河泾开发区产业转移中心基地累计促成产业转移落地项目111个，总金额高达960亿元，园区建立了覆盖全国200余家开发区的数据共享云平台，成为了助推东西部地区社会经济合作互动的强有力纽带。

浙江在线发布的数据显示，截至2018年5月底，衢州海创园招商引资项目共164个，其中产业项目75个，总注册资本5.46亿元，注册衢州项目9个，总投资额18亿元；基金项目共89个，总注册资本56.05亿元，基金管理规模55.29亿元，注册衢州基金项目61个，管理规模44.28亿元，取得了显著的创新成效。

促进长三角“创新飞地”进一步发展的对策建议

长三角“创新飞地”建设取得了不小成效，但也存在顶层设计缺乏、运营体制与机制不够完善、总体水平不高等问题。为此，应该借助长三角区域一体化发展国家战略，采取启动长三角创新飞地的顶层设计、优化创新飞地建设与运营股权结构、设立“创新飞地”发展基金、构建“创新飞地”创新网络等措施，将长三角创新飞地建设提升到一个新的水平。

启动长三角创新飞地的顶层设计

为了全面贯彻党的十九届四中全会精神和长三角一体化发展国家战略，落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，促进长三角创新飞地及其相关园区的协同发展和紧密合作，建议瞄准世界最高水平，借鉴日本政府产业集群工程、德国商会成功经验，充分发挥长三角开发区协同发展联盟的组织优势，在中央以及省市政府授权下，肩负起长三角创新飞地统一规划、统一管理、统一督查以及指导的职责，率先制定长三角创新飞地营商环境建设标准，建立全面协调可持续的长三角创新飞地产业创新协同发展和空间治理体系。

优化创新飞地建设与运营股权结构

推动开发区管委会向开发区开发运营集团公司转变，鼓励集团公司之间并购重组，真正发挥市场机制在开发区建设与运营效率方面的优势。

借鉴新加坡裕廊镇管理局公司以及上海张江(集团)有限公司、上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司、中新苏州工业园区开发集团股份有限公司对外合作建设园区的成功经验和教训。

建议在创新飞地建设的第一个3年，为充分发挥本地政府在动拆迁、土地整理与开发过程中的优势，创新飞地开发公司股权结构为开发运营公司占比不超过40%，本地政府占比不少于60%。

为充分发挥开发运营公司在提升园区运营效率，飞地设立的第4-6年（第二个3年）将飞地开发运营公司股权结构调整为开发公司不少于60%，本地政府占比不超过40%。

设立“创新飞地”发展基金

建议遵循政府引导、社会主导、企业运营的思路，从长三角三省一市政府科技专项经费中出资，政府占比不超过40%、企业与社会融资不低于60%的比例，设立初期资金规模不低于500亿元，远期资金规模不低于2000亿元的长三角创新发展基金，由专业的基金团队进行市场化的运营管理，政府负责监管。

专项基金聚焦长三角产业升级、创新经济功能培育及弥补创新短板的核心方向，在新能源、新材料、大数据、生物医药、智能制造等代表国家及世界产业升级与发展方向的产业部门，选择具有技术突破、行业垄断突破、新兴经济领域突破特征，战略价值高、市场前景广的行业、技术、企业进行投资，提升企业创新能力和竞争力，并给予诸多优惠政策。

构建“创新飞地”创新网络

“创新飞地”通过在发达地区设立人才创新创业高地和产业孵化平台，实现了区域创新资源与产业结构的优势互补，有助于弥补欠发达地区科技创新资源匮乏的难题。

建议借鉴德国史太白基金会成功模式，推动长三角高等院校、研究机构、开发公司、创新企业之间的合作，进一步完善“大院大所+创客”、“央企总部+创客”、“科技园区+创客”、“投资机构+创客”和“产业基地+创客”等嵌入式、专业化创客空间，形成功能完善、紧密联系的创新网络，提高“创新飞地”投入产出效率。

[作者曾刚系教育部人文社科重点研究基地·中国现代城市研究中心主任、上海市人民政府决策咨询研究基地曾刚工作室首席专家，终身教授；滕堂伟系华东师范大学城市与区域科学学院副院长，教授；曹贤忠系华东师范大学城市发展研究院副教授。本文系上海市人民政府决策咨询研究基地项目“长三角开发区联动与异地开发（飞地）研究”（项目编号2019-GR-22）、“‘十四五’期间长三角更高质量一体化的思路与实施路径研究”（项目编号2019-GZ-11）的研究成果。]

--------

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。