中美竞合︱美国对华政策辩论：“进行时”而非“完成时”

中美达成第一阶段经贸协议，给两国缓解紧张关系带来重要转机。虽然美国对华战略竞争的大趋势难以逆转，但仍需对双方管控紧张关系进而寻求“竞争性共存”之道保持一定信心。应该看到，在对华政策上，特朗普政府与政策界精英之间依然存在分歧，并非“铁板一块”。而且，从近期美国贸易代表莱特希泽等高官的有关表态看，特朗普政府内部也出现寻求对华政策新路径的重要动向。

2020年美国将迎来异常激烈的总统大选，中国则需要推进“全面建成小康社会”等重要政治议程。出于不尽相同的原因，两国领导层都需要高度重视如何确保经济发展势头的问题。在经过一年多的经贸摩擦之后，双方都需要重新打量彼此，并对中美之间的相互依存关系进行“再审视”。在这种情况下，中美关系能否在新的一年校正航向并实现一定程度的和缓，是值得关注的问题。

批评“新的中国恐慌”

近期，共和党资深政要、世界银行前行长罗伯特•佐立克（Robert B. Zoellick）等人纷纷就美国对华政策和中美关系问题发声，认为不能罔顾事实地武断判定过去40多年美国的对华“接触”政策失败，特朗普政府在处理对华关系方面过于突出对抗性，这不仅不会带来中国出现美国所希望的改变，还会对美国自身利益造成重大损害。

CNN知名政论家、哈佛大学博士法里德•扎卡利亚（Fareed Zakaria）则批评华盛顿出现的“新的中国恐慌”（new China scare），他认为美国更明智的对华政策仍需要坚持“接触+威慑”，使中国成为“负责任的利益攸关方”仍然是可以实现的目标。

应该说，与前一阶段相比，在中美就经贸摩擦达成阶段性协议的背景之下，美国战略界的对华政策辩论态势正出现一些值得重视的积极变化。

不容否认，2017年特朗普执政后，在美国政府以“大国竞争”为导向显著加大对华施压的情况下，美国政策界日益将对华强硬作为一种新的“政治正确”。作为美国对华政策的长期观察者，现任亚洲协会政策研究所主席的澳大利亚前总理陆克文（Kevin Rudd）在2018年10月于美国海军学院发表的演讲中敏锐地指出，在一定程度上，美国国内出现一种“新麦卡锡主义”氛围，“就中国问题进行公开、深入辩论的空间在缩小”。

在一些美国保守派政要和智库专家看来，特朗普政府对华政策的突出“成就”在于，其成功引导了美国各界前所未有地关注“中国挑战”，并给予中国“战略竞争者”这一明确定位。例如，对外关系委员会高级研究员、美国前驻印度大使罗伯特•布莱克威尔（Robert Blackwill）认为，2001年以来美国政府就误判了中国的战略意图，中国对美国国家利益和民主价值观的威胁越来越大，特朗普政府发挥了“唤醒美国”的作用，“在北京果断地将大部分亚洲国家纳入其轨道并远离美国的时候，如果没有特朗普政府对中国实力日益增长的危险进行持续的政治推动，美国可能还在继续其梦游”。

不过，美国对华政策辩论实际上一直在持续进行，对于特朗普政府处理中国问题的做法，也有很多美国政策精英提出批评，他们并不认同那种一味寻求与中国对抗的做法，甚至明言“竞争本身并不是一种战略”。相关批评和反思主要集中在以下几个方面。

一是认为特朗普政府夸大了“中国威胁”，相关政策举措过当。比如，彼得森国际经济研究所所长亚当•波森（Adam Posen）指出，特朗普政府在美中技术竞争问题上应对失策，相关对华政策举措被一种“红色技术恐慌”（red tech scare）所驱动，长期看将损害美国自身的“创新生态”和产业竞争力。

布鲁金斯学会杰弗里•贝德（Jeffery Bader）等认为，特朗普政府对“中国威胁”的判定应更为精准，而不要随意夸大；美国在对华政策上应追求可实现的、现实的目标；美国对“一带一路”等中国提出的政策主张进行指责，但相关国家却并不全然认同。

美国海军军事学院教授艾立信（Andrew Erickson）称，美国应当奉行“竞争性共处”原则，“不要整体打压中国，而是要反对它的有害行为”。

二是认为特朗普政府在经贸关系上推动“脱钩”成本高昂、难以实现。前助理国务卿、加州大学圣地亚哥分校教授谢淑丽（Susan Shirk）等人指出，美国不应武断地认为，在对抗中国方面，盟友和伙伴必然会与美国站在一起。特朗普政府采取的对华“脱钩”将引起全球产业链和贸易关系的急剧重组，而这会给美国的盟友和伙伴带来不少冲击，难免损害它们对美国的信任。

美国卡内基和平基金会高级研究员裴敏欣认为，不同于美苏冷战，中美是两个相互关联且与世界深度融合的经济体，当今最具决定性的争夺将发生在经济领域，虽然有人认为美国要想赢得这场冷战，就必须切断与中国的商业关系，并说服其盟友也这样做，但这种做法需要付出高昂的代价，要求美国不仅要承担自己的损失，还要对盟友损失进行补偿。

三是认为特朗普政府未能与中国开启真正的战略对话，而这种对话应聚焦于如何防范双方从竞争陷入对抗。大多数美国智库专家都认为，避免美中陷入恶性对抗和冲突符合美国的利益，遏制中国或者是与中国开打“新冷战”并非可行的政策选择。

前东亚事务助理国务卿科特•坎贝尔（Kurt Campbell）等认为，美国应当寻求与中国实现共处（co-existence），对华竞争应着眼于在军事、经济、政治和全球治理四大领域确立相对于中国的有利条件和地位。

前助理国防部长、哈佛大学教授约瑟夫•奈提出美中可以构建“合作性的争斗”（cooperative rivalry）关系，他强调“这种关系的某些方面会涉及正和博弈。美国的国家安全需要与中国分享权力，而不是控制中国”。

布鲁金斯学会专家何瑞恩（Ryan Hass）等提出，在两国关系紧张因素更趋凸显的情况下，美中双方需要坚持“无意外”原则，加强危机管控机制，并就外太空安全、人工智能军事化等新兴问题展开协商。

美国对华政策仍未定型

过去两年多来，在特朗普政府不断加大对华施压的情况下，很多美国政策界人士已经意识到这种趋势令人担忧，强调两国利益并非绝不相容，接触和竞争也不是互斥的选择。

布鲁金斯学会高级研究员杜大伟（David Dollar）通过对多个政策领域的细致分析认为，美国过去几十年的对华接触并非是失败的。兰德公司高级研究员詹姆斯•多宾（James Dobbin）提出，接触和竞争仍然都是美国必不可少的对华政策工具；美国的目标不应该是“让中国出局”，而应该是成为更有活力、更好的自己。

值得重视的是，除了上述政策精英质疑美国过于强调竞争和对抗的对华政策之外，美国普通民众对鹰派鼓吹的对华“新冷战”也很不以为然。2019年9月芝加哥全球事务理事会发布的民调结果显示，美国公众并未将中国视为国家安全面临的首要威胁，三分之二的受访者仍认为应通过合作与接触应对中国的崛起。虽然民意对美国外交政策的实际影响是难以测度的，但它却是美国政策界在思考对华关系时所不能忽视的因素。

此外，对于如何处理对华关系，在联邦政府和地方政府之间也存在很大的温差。特朗普政府挑起与中国的经贸摩擦，让很多州的经济利益受损，美国企业、农民和消费者为此付出很大代价。今年11月美国商务部公布的最新调查数据显示，特朗普发动的贸易战对美各州对华出口均造成明显影响，全美 30 多个州对华商品出口出现两位数下降。同月，纽约联邦储备银行发布的研究报告提出，美国企业和消费者正在承担特朗普政府对中国商品加征关税所带来的成本，预计这一成本约为每年 400亿美元。

密歇根州、俄亥俄州、北卡罗莱纳州等很多州的州长都公开反对贸易战，认为不应该在两国间营造敌对的氛围。2018年8月，在联邦政府不断加码对华贸易战的情况下，加利福尼亚州议会众议院全体议员一致通过决议案，表示积极支持加州同中国加强在经济、贸易、教育、旅游、人文、技术、创新、气候变化和绿色发展等领域的合作，并敦促美国总统和国会支持进一步加强美国与中国之间的经济关系。

当然，不容否认，美国国内支持加大对华战略竞争的势力依然是存在的，而且能量也很大。他们看到了普通民众、地方政府与华盛顿之间的温差，也认为美国民意是可以塑造的，试图进一步在美国国内加大政治动员力度，增加美国社会对“中国威胁”的认知，劝说美国民众承受对华施压所带来的短期成本，营造与中国加大战略竞争的整体氛围。比如，特朗普政府前驻联合国代表妮基•黑莉（Nikki Haley）称，“中国给美国带来情报、技术、政治、外交和军事挑战。必需展开相类似的多方面回应，需要在情报、执法、私营商业和高等教育部门这些不同领域采取行动”，她将此称为“全国家”（whole of nation）应对方式。

总之，如过去几十年一样，美国有关对华政策的辩论依然是动态的、多元的、复杂的，如果想当然地将美国视为“铁板一块”，就必然会减少中国对美外交的政策选项和运作空间，要看到中美关系的韧性之所在。

2018年以来美国战略界的反思和讨论，对特朗普政府的对华政策或多或少地产生了影响。今年11月，美国副总统彭斯在威尔逊中心专门就中国政策再度专门发表演讲，称美国正在就对华政策进行“根本性的重构”。他明确表示，特朗普政府并不寻求与中国“脱钩”，不寻求对中国的发展进行遏制，不希望让某些挑战“阻碍与中国之间的务实合作”，美方愿与中方共同努力，“共享和平和繁荣的未来”。对于彭斯表态，大可采取“听其言、观其行”的态度；但是，对于“中美关系终归要好起来才行”，还是应当抱有希望、积极作为。

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作者赵明昊，系澎湃特约撰稿人。