交通设施｜怎样才能让北京的公共交通真正“优先”起来

“公共交通优先”是中国的一项基本交通政策，也是北京的一项长期交通政策。在北京2004版总规中，首次提出全面推行公共交通优先发展战略。这15年以来，这项交通政策落实情况如何，是否真正实现了公共交通优先？

我认为，北京公共交通恐怕并没有真正做到优先。如果一定要说优先，也只能说，轨道交通一直是宠儿，尤其是2004年以来，轨道交通的投资和建设力度非常大，运营里程逐年快速增加。相比而言，地面公交虽然逐年增加公交运营车辆，但公交场站却长期处于被忽视甚至被遗忘的境地。此外，公交运营网络的系统建设和有机调整与优化，也没有成为城市交通的重中之重和缓解交通拥堵的优先措施。

北京公交的现实困境：难与小汽车竞争

目前，北京地面公交整体出行效率低，舒适性和服务水平不高。中心城区早高峰平均出行时耗的现状数据显示，地面公交为66.5分钟，轨道交通为74.9分钟，而小汽车为47.2分钟。

再看看人口和岗位高度集聚的中心城核心地区，早高峰地面公交和轨道交通的门到门平均出行时间均接近65分钟，而小汽车约为50分钟。

可以看出，目前地面公交的出行效率难与小汽车竞争，加之很多公交车内拥挤、准点率得不到保障，导致公交的吸引力不高。地面公交效率和吸引力“双低”，症结主要有以下几方面。

症结一：公交场站设施用地落实困难，场站建设严重滞后，造成公交场站数量严重不足。

（1）规划阶段：公交场站设施用地得不到优先保障和落实。

近年来，公交场站在规划阶段的选址落地工作越来越难。尤其是，北京新一轮城市总体规划批复后，重点街区、功能区和功能组团的控规编制工作陆续启动。这些地区往往被赋予了高大上的功能、性质、目标和愿景。

与此同时，高品质的绿色交通成为综合交通系统的主角，地面公交同样成为公共交通的主角。

然而，令人困惑和无奈的是，作为公共交通运行效率和服务水平的重要基础设施保障，地面公交场站却不受欢迎。一些街区的控规编制单位试图大幅减量，甚至全面迁走现状公交场站。对尚未实施的、上位规划已确定的公交场站，相关单位往往以用地资源紧张为由，将公交场站用地调整为其他建设用地。新增城市开发建设规模的地块，就更不愿同步新增公交场站设施。

（2）建设阶段：公交场站设施规模与用地开发进程不匹配，场站建设严重滞后。

由于种种原因，公交场站的建设速度严重滞后于用地开发建设速度。目前，北京中心城区现状公交场站为408处，其中符合规划的只有86处（其余全是临时场站），仅占规划公交场站的18.7%。也就是说，规划实施率只有18.7%。这大大影响了公交整体运营效率和服务水平。可以说，在公交场站建设方面，北京并没有真正做到“公交优先”。这值得相关部门反思。

症结二：公交线网结构层级不合理，中短距离线路数量严重不足，长距离线路太多。

以北京中心城核心地区为例，目前与核心区相关的公交线路共293条，其中核心区内部线路22条（仅占全部线路的7.5%），跨区线路186条（占全部线路的63.5%），途经线路85条（即过境线路，占全部线路的29%）。从客流来看，核心区公交全日客流为108万人次，其中核心区内部出行45万人次，占全日客流的42%，但起终点均在核心区内部的公交线路仅有22条，占全部公交线路的7.5%。这说明，核心区大量内部出行客流是由核心区对外及过境的长距离公交线路承担的。

另外，75%的客流出行在三环范围以内，但此范围内的公交线路仅有49条，占全部公交线路的16.7%。这说明，三环范围内的大量出行客流是由三环以外的长距离公交线路承担的。

上述两种现象意味着，大量公交线路占用了核心区道路资源，但对客流出行贡献率不大。这反映出，核心区现状公交线网结构层级不合理，内部线路严重不足，而长距离线路太多。

长线公交更容易受到道路路况影响，尤其是交通拥堵，导致长线公交从外围进不来，在里边的线路也出不去，从而影响公交准点率、整体运行效率和服务水平。

因此，优化和改善现有线网结构及层级，大幅增加中短距离公交线路数量，减少长线公交线路数量（让轨道交通去服务长距离出行需求），让地面公交在中短距离出行中成为主力军，迫在眉睫。

症结三：对地面公交系统的功能和重要性认识不足。

目前，相关部门和人员对公交场站的认知主要在两个方面：一是认为公交场站只不过是用来停放或保养公交车的场所，位置可以远一点，不应占用宝贵的城市建设用地；二是认为公交车噪音大、尾气严重、交通秩序乱，影响周边环境。

我认为，上述认知不仅是片面的，还是错误的，没有真正认识到公交场站的功能和重要性，导致公交场站的规划和建设以及公交线网的改善优化长期得不到重视。

以下探讨两个问题：（1）公交场站究竟有什么用？（2）地面公交和轨道交通谁更重要？

公交场站究竟有什么用？

有观点认为，公交场站不仅没什么用，而且占用大量土地资源，是对宝贵的城市建设用地的浪费。其实并非如此，公交场站非常重要。

一、公交场站对公交系统整体运行效率和服务水平具有决定性影响。

公交场站一般分为四种：公交首末站、公交保养场、公交中心站、公交枢纽站。其中：

公交首末站：是公交线路的首发站和终点站，用于乘客上下客、保障线路正常发车运营的少量驻车及基本公交后勤服务；

公交保养场：用于公交车辆集中保养；

公交中心站：用于公交车辆夜间驻车，兼顾日常简单的低级保养作业；

公交枢纽站：用于多种交通方式之间的转换衔接。一些城市在名称上可能存在一定差异，但功能大同小异。

上述四种场站中，公交首末站对公交线路的运营效率、突发事件的应急交通保障等均有重要作用，具体如下：

1）公交首末站直接影响公交运行效率和服务水平

“以场（站）定线”是公交线路布设的基本原则，其含义是指“场（站）在哪，线路就到哪”。这里的“场（站）”指的是公交首末站。这类场站距离公交客流集中区域越远，公交线路就越长，也就越难以保障对公交客流的高效服务。

相反，如果场站位于公交客流集中区域范围内，并且分散布局，就可开辟更多中短途公交线路，让公交发车和运行组织更灵活，线路往返周转效率更高，更容易保障准时性，提高服务水平，进而大大提高公交吸引力。

2）公交首末站对应急交通和大型事件时的客流集散、增强服务韧性具有重要意义

比如，地铁区间临时故障所需的应急客流疏散。从2014年到2018年11月8日，北京地铁累计出现各类原生故障405次，分别造成几分钟到几个小时不等的地铁延误。大量客流之所以能快速疏散，地面公交发挥了至关重要的作用。试想，如果公交场站距离太远，将难以保障临时调配公交车辆的效率。

3）公交首末站是电动公交车充电的主要场所

目前，电动公交车的续航里程为80-100公里。冬季时续航里程更短，车辆运行几个来回就需要充电。因此，长线公交并不适合采用电动公交车，而短途公交意味着首末站需要就近布置。此外，由于电动公交车充电桩主要设置在首末站内，这也要求首末站不能太远。

随着北京市公交车辆逐渐更新为电动公交车，对首末站的数量和用地空间的需求也将越来越大。目前充电桩不能在临时公交场站安装，只能在永久场站安装。这给公交场站的空间布局提出了更高要求。

综上，公交首末站的布局直接影响公交线路的运行效率和服务水平。布局合理、数量充足的场站设施，对应高效率、高服务水平、高吸引力的公交服务；布局不合理（比如场站远离客流集中区域，被布置在城市建设区外围）、数量不足的场站设施，对应的是低效率、低服务水平、没有吸引力的公交服务。

二、秩序乱、环境差只是临时性公交场站的问题。

因大量公交场站得不到建设，公交部门为满足运营需要，只好借用道路、边角空地等空间作为临时性场站。这种场站大多条件局促，功能布置难以满足要求。大量临时场站用地不稳定，场站建设受到严重制约，环境品质较低。

事实上，很多临时场站根本没有独立的用地空间，而是在道路空间内开辟出一部分空间停放公交车，对道路交通秩序和沿线环境造成严重影响。这是公交场站秩序乱、环境差的根本原因。可以说，公交车停在路边实属无奈。如果建设了永久场站，这些问题就会消除。

针对噪音大的问题，随着燃油公交车的逐步淘汰和新能源公交车的陆续登场，相应问题也将解决。

地面公交和轨道交通，谁更重要？

地面公交和轨道交通各有优势，不能简单说谁更重要，应该综合分析。

（1）轨道交通优势多，但不是万能的。

轨道交通运量大、效率高、不影响其他交通、占用地面空间少，且风雨无阻。北京也将轨道交通系统建设作为城市交通的重中之重。近年来，轨道交通建设速度惊人，线网规模逐步增加。

不过，轨道交通也存在一些不足，比如建设投资大、建设周期长、日常运营和维护成本高等。综合考虑成本、经济性等因素，轨道交通未必是万能型交通方式。

（2）适合的才是最好的：轨道交通和地面公交各有优势服务范围。

轨道交通、地面公交、步行和自行车等交通方式各有自己的优势服务范围。其中，轨道交通的优势服务范围是10公里以上的长距离出行。对10公里以内的中短距离出行，轨道交通不是最经济的出行方式。

具体来说，3公里以内的短距离出行，是步行和自行车的优势服务范围；3-10公里的中短距离出行是地面公交的优势服务范围。在这个优势服务范围之内，并不是说不能采用其他交通方式，而是存在性价比最高、最适合的特定交通方式。

按照上述优势服务范围以及北京市各行政区的空间尺度，地面公交特别适合各行政区内部以及对外3-10公里的中短距离出行。地面公交作为集约高效、节能环保的交通方式，理应承担这一距离机动化出行的主体角色，尤其是轨道交通服务无法覆盖的地方，更应加强地面公交服务（如历史街区、老旧街区）。

（3）对北京而言，轨道交通和地面公交同等重要。

与轨道交通相比，地面公交具有布线和设站灵活、服务覆盖地区广（尤其是能够深入老旧街区、背街小巷等轨道交通难以有效服务的区域）、服务人群多（老弱病残等）、票价低廉、运营管理成本低、见效快，以及能提供更接近门到门的交通服务等优点。因此，北京没有理由不重视地面公交。

有人说，地面公交主要用来接驳轨道交通，为轨道交通集散客流。我认为这种说法大大弱化了地面公交的价值和作用。

实际上，地面公交的定位和承担的主要功能应该是交通出行，在出行链中应成为主导交通方式。轨道交通和地面公交应并重，共同服务城市各类人群的交通出行需求。现状、近期、远期均应如此。

尤其是现状和近期，轨道交通尚在逐步建设中，在城市交通治理及街道环境提升任务繁重、压力巨大的情况下，更应重视地面公交在交通治理和缓解交通拥堵方面的作用，而不是只盯着路侧大量施划停车位以规范停车秩序，或是盲目崇拜轨道交通，在缺乏科学论证的情况下，将部分轨道交通线路建设时序贸然提前（而轨道沿线大量车站周边却是并未规划成熟的战略留白用地）。

清华大学杨新苗等三位教师在《中国特色绿色交通城市发展战略与对策研究》一文中明确指出：北上广深用昂贵的代价靠地铁、汽车环路实现了现代化的城市交通体系，但是人口和产业过于集聚、住房昂贵稀缺、拥挤、空气污染等问题丛生。需要积极转变城市发展模式，要重视发展公共汽电车交通，要采取专用道、专线、社区巴士等手段提升公共汽电车的客流量，扭转地面公交客流量连续下降的局面。不能认为有了发达的地铁网络，就不需要地面公交了，只有地面公交牢牢占有足够份额，才能从根本上扭转小汽车使用过多的局面。要提升公共汽电车效能，用公交来治堵。

从国际经验看（比如伦敦、东京），即使轨道交通服务已经很方便了，仍然需要优质的地面公交服务。其目的是为不同出行人群提供多样化的交通方式选择。这是一种城市发展理念，更是城市政府的服务理念。

另外，北京强化地面公交服务，可进一步释放道路空间资源，提高道路整体交通运行效率，从而更好地为中央政务交通及其他需要特殊保障的小汽车交通通行效率提供保障。不仅如此，释放出来的道路空间还可以用来提升步行和自行车交通环境，这对建设以步行和自行车交通为主导交通方式的北京老城历史文化探访路，更好地体验和感受古都风貌和历史文化，具有重要意义。

由此，北京在大力发展轨道交通的同时，不仅不应忽视地面公交，而且应倍加重视地面公交的规划和建设。

重视地面公交，真正实现“公交优先”

重视公交并落实“公交优先”政策，核心、抓手和落脚点是公交场站和公交线网。有人说，国外很多城市，很少能看到公交场站，但公交线路运行却非常好。其实，这种说法也是片面的。国外越来越多城市在开展公交线网改革，有的城市已经完成。这些城市的公交线路布设和运营服务都围绕公交场站来进行，跟“以场（站）定线”模式如出一辙。公交线网改革都涉及首末站与综合车场的整合布设和布局优化。以四个典型城市在地面公交方面的实践为例：

纽约曼哈顿：地面公交由大都市交通局（MTA）管理，场站以综合车场形式在核心地区内部布设。2019年5月发布的ONE NYC 2050规划要求实施线网改革，优化内部出行线路，增设服务车辆、服务频次和综合车场。

巴黎内城区：地面公交由交通运营局（RATP）管理，场站以首末站及综合车场混合形式在核心地区内部布设。2019年4月完成的线网改革调整了50条线路（以内部线路为主），重组4000余个站点，优化265个与轨道车站的接驳线路，每年投资1500万欧元改善运行网络，每年提供4000万欧元确保服务水平。

伦敦：地面公交是私有化模式，由私营公司多头运营。场站以综合车场形式布设，通过往返对开的形式组织运营。

东京：地面公交分为都营与私营两种，其中都营线路主要服务都心地区，场站以营业所和车库两种形式布设，私营线路则结合轨道车站及交通枢纽一体化布设。

因此，北京有必要对标国际，全面学习和借鉴国际先进经验和做法，更好地践行“公交优先”政策。

（1）公交场站

研究和破解场站实施难题，切实采取有效措施保障公交场站设施用地在规划阶段真正落地，在建设阶段得到及时建设。

目前，一些规划编制单位和人员在规划过程中往往以用地困难无法落实为由，宁可千方百计增加小汽车停车场，也不愿多措并举落实公交场站。这种做法可以说是“本末倒置”，甚至是无视国策和北京市策。不仅如此，即使规划阶段得到用地落实的公交场站，在建设阶段也经常由于种种原因得不到及时建设。

实际上，“规划优先”、“用地优先”是首要的公交优先战略。这意味着在规划阶段，如果用地资源极其有限，那么应优先布置公交设施。对于重点街区、功能区和功能组团，公共交通往往是作为引领地位的交通方式（而不仅是优先地位），这类地区更应该深入贯彻公交优先政策。

鉴于上述，建议北京市相关部门尽快研究和破解场站实施难题，切实采取有效措施保障公交场站设施用地在规划阶段真正落地，在建设阶段得到及时建设。

（2）公交线网

公交运营网络调整优化实现动态化、常态化，并成为服务城市交通出行和缓解交通拥堵的优先措施。

改变“轨道交通是最好的交通方式，只有轨道交通才能彻底解决城市交通拥堵问题”的观念和思路，在城市交通治理、交通缓堵、综合交通系统建设时序安排等方面，优先利用地面公交，并充分发挥地面公交的优势和作用，而后才是轨道交通，至少应同时兼顾二者。切忌只盯着轨道交通而忽视了地面公交。

结语：勿空谈，早日践行“公交优先”政策

早在2004年3月6日，建设部就发布了《建设部关于优先发展城市公共交通的意见(建城[2004]38号)》，提出城市公共交通“是重要的城市基础设施”，“公共交通优先即‘人民大众优先’”；并提出“公共交通场站是城市公共交通的基础性设施……加大政府投资建设的力度，加强公共交通场站的建设。已投入使用的公交场、站等设施，不得随意改变用途”。

2012年12月29日，国务院起草《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发〔2012〕64号）》，并于2013年1月5日正式发布，提出“加强公共交通用地综合开发”，“优先保障公共交通设施用地”，“保障公共交通路权优先”，要“为城市公共交通的资金投入、土地开发、路权优先等扶持政策提供法律保障”。

2013年，交通运输部发布《关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>的实施意见（交运发[2013]368号）》，提出“完善公交基础设施服务网络。推动将城市公共交通枢纽场站（含换乘枢纽、调度中心、停车场、保养场、首末站、停靠站、候车亭等）以及配套服务设施（含步行道、自行车道、公共停车场等）建设，纳入城市旧城改造和新城建设规划，同步实施。积极协调落实公交枢纽场站建设用地，加快公交枢纽场站建设，方便运营调度和公众乘车，提高公共汽（电）车进场率”。

北京市早在1957版的总体规划中，就提出要大力发展公共交通，1983版总体规划中再次提出要大力发展公共交通。2004版总规中首次提出全面推行公共交通优先发展战略，2017版总规中提出坚持公共交通优先。

目前，北京地面公交存在很多问题，但这些问题不应成为“公交无用论”的理由。这些问题之所以存在，并不是公交本身不好，而是相关部门没有用好这种交通方式。

相关部门和人员对公交场站的漠视、对公交线网的忽视、对轨道交通的过度依赖（不分区域、不分发展阶段、不惜代价等），是造成今天的北京城小汽车拥堵、公交低效、地铁拥挤、街道环境秩序差乱的重要原因。

笔者在此建议，公交场站的规划建设以及公交线网的持续优化和提质应成为市长工程。期待相关部门尽快统一思想，早日与国际接轨，给北京市提供优质、高水平的公共交通服务，真正践行“公交优先”政策。

（作者系北京市城市规划设计研究院交通规划所副所长，教授级高工）