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智库报告

中国社科院|资产负债表⑤化解地方债风险的难题与对策

杨志勇 何代欣

2019-12-06 11:07  来源:澎湃新闻

积极财政政策要加力提效,地方债作用仍要发挥。当前防范化解地方债风险需要注意三大难题:地方债务限额的设定如何更好地适应地方发展的需要?如何建立专项债务发行与偿付的对接机制?如何解决地方债务统计难题?我们认为,地方债务限额可以进一步提高,期限应更加合理;地方债管理应更规范;尽快建立有效约束地方债务需求扩张的机制。
三大难题
1.不同地区的地方债务限额如何更好地适应发展需要?
地方政府债务限额管理是当前约束地方政府融资的主要办法。截至2019年10月末,地方政府债券剩余平均年限5.1年,其中一般债券5.0年,专项债券5.2年;平均利率3.54%,其中一般债券3.54%,专项债券3.53%。债券期限结构较之前已有较大改善,如截至2019年2月末,地方政府债券剩余平均年限为4.4年。但与世界主要国家地方政府债券平均年限7年相比,债券期限仍然较短。虽然中国政府债务总体水平不算高,地方债风险的防范和化解总体上看也没有太大问题,但这不等于各地都能轻松应对地方债风险。现阶段中央分配省级债务限额,省本级及省以下再来划分债务限额的做法,迈出了地方债规范管理的一大步,但这还不能及时、客观地反映各地债务需求及运行管理状况。比如,发达地区与欠发达地区的地方债风险就有很大差别。不同时期地方债的形成方式不同,蕴含着不同的债务风险。专项债的发行不仅要看资金需求,更要看项目的偿还能力。既有的地方债发行格局尚不能完全适应偿债能力强的地方多发债的要求,如何合理界定不同地区地方债限额,仍然是一大难题。
2.专项债务发行与偿付的对接机制如何建立?
2019年合理扩大有效投资,需要紧扣国家发展战略,加快实施一批重点项目。要完成铁路投资、公路水运投资等建设任务,仅靠预算投资安排是不够的,还需要依靠专项债券融资以及PPP模式的运用。由于基础设施所能带来的现金流不一,相当部分基础设施项目还不能带来充分的现金流,以满足偿债的需要。专项债券发行有助于解决公共基础设施项目的融资问题,还能向市场提供有别于一般债务的债券品种,但发行与偿付的实质对接机制尚未完全确立。不够合理的债券期限,意味着偿债可能需要别的融资。PPP参与方中有相当部分是国有金融机构(包括商业银行、政策性金融机构、开放性金融结构),如何让它们按照市场规则运作,让这些市场参与主体获得与风险相匹配的回报,也是需要进一步妥善处理。
3.地方债务统计的困难问题如何解决?
地方政府直接负债的统计不是问题,风险没有什么争议。间接负债、隐性债务和或有负债的统计是难题,需要找到合适的办法来解决。这是防范化解债务风险的信息基础工作。
首先,地方国有企业债务是个大问题。按照中国的法律,地方国有企业作为独立法人,应自负盈亏,自行承担债务责任。无论如何,国有企业的债都不应该算到政府头上。随着地方债管理越来越规范,这样的说法本没有问题,但并没有为社会各界所完全接受。教条地基于传统意义上的市场经济国家实践,就有了所谓不同的债务统计口径,算出不同的地方债规模。有的甚至将地方国企债务全部列为地方债,得到所谓天量地方债数据,严重高估地方债风险。在地方债尚未正式启动之前,地方政府债务大多数通过地方国有企业形成,甚至相当部分的地方国有企业是为地方政府融资而建立起来的。这样的地方国有企业债务中的相当部分最后被确认为地方债,但现在情况已经发生变化,债务统计时需要认识到这一点。
其次,或有债务统计难度很大。地方国有企业新形成的债务最后会不会转化为地方债?理论上不会。但是,不要说地方国有企业,就是非国有企业,如果遇到了严重的债务危机,如果债权人涉及太多自然人,债务清算如果没有地方政府的救助,都可能转化为社会问题,这样的债务至少会部分转化为地方债,那么所涉及的企业债务(包括国有企业和非国有企业债务)发生这种转化的可能性也存在。当然,作为独立法人,国有企业的资产本可用于抵债,但是,如果国有企业本身就承担着提供地方公共服务的职责呢?这样的企业不能破产清算,但债务清偿必须进行,这类企业债务转化为地方债的可能性更大。
最后,地方债的统计有相当部分是对以往遗漏的债务进行重新统计,而不同于逐年形成的债务规模的累积。现在所遇到的地方政府债务风险是没有赤字的债务风险,即在债务形成的当年没有列入地方财政赤字。债务统计中的诸多困难在一定程度上导致决策的困难。
对策建议
1.地方债“前门”可以开得更大
规范地方债既要保护地方政府的积极性,又不能因此带来地方债风险问题,仍然需要坚持“开前门,堵后门”。当前,债务管理越来越规范,地方资金需求理应通过“前门”来解决。在现有债务限额制度下,前门应开得足够大,才能适应地方发展的需要。
地方债的规范和发展要与稳杠杆有机结合,应因地制宜,更加合理地确定地方债限额,并确定好期限,以保证项目收益与偿还期限上的匹配。
地方债风险防范化解是一个动态问题。只要发展,一个时期看来是很严重的问题,可能随着时间的流逝就不会是问题。
2.防范化解风险需注意防止新风险的引发
从中长期来看是可以解决的问题,不见得短期就能处理好。长期形成的地方债风险,不可能毕其功于一役,在短期内就能得到根本解决。不积跬步无以至千里。一步一步来,地方债问题终能找到有效的解决方案。
从短期来看,规范发展地方债的直接目标是防范化解风险。需要防范化解风险过程中引发新风险,现有地方债问题的“围追堵截”常用的措施是限期纠正,但是限期纠正的前提是在规定期限内有完成纠正任务的可能。如果地方政府无法完成,那么规定就无济于事。例如,偿还地方债理论上可以通过变现部分政府资产筹集资金,但是直接负责地方债事务的财政部门可能没有变现的权限。这就需要建立起地方政府资产变现的机制,相关的为偿债而需要的资产变现规定才能落地。
3.尽快建立有效约束地方债务需求扩张的机制
地方债管理的关键很可能不在于中央给地方多少债务限额,而在地方自身。上级政府乃至中央政府所给的地方债限额可以让全国的公债管理更容易协调,但是作为一级政府的地方政府,通常情况下更了解当地人民的需求。如果地方政府能够对自己的举债行为负责,那么地方债管理问题就会有正解。
地方国有企业和地方债关系很密切,有些国有企业本身就是为了地方政府融资而成立的。现实中这些国有企业后来的命运不同:有的发展成上市公司,这类企业的债务无论如何都不应该算地方债;有的则一直承担着地方政府的特定公共服务职能,企业债务只是地方政府债务的一种表现形式。规范发展地方债,需要规范国有企业行为,从源头上防止地方政府通过国企进行融资。地方政府原则上不能新建国有企业,但现有的地方国有企业数量已经足够多。只要有地方国有企业存在,地方债就可能以各种合法的方式存在。
从根本上说,地方政府债务融资约束机制的建立比什么都重要。赋予地方政府举债权,要让地方政府可以多借债,但是又不敢多借债。如果能够建立起这样的机制,那么地方债问题从政府内部来看就不是问题。地方政府能为自己的举债行为真正负责,是地方债管理制度改革的终极目标。不少国家给了地方发债权,赋予的地方债债务限额也不一定会全部用掉,因为立法机构就能对本级政府的行为进行约束。中国规范发展地方债应该在此下功夫,强化人大监督,让地方债的规范发展更加切合实际。另外,地方债务融资决策的终身问责机制如何构建是个难题。地方债是地方公债,与银行信贷决策不一样,更重要的可能是日常问责,是对某个人或某些人的具体债务决策的问责,甚至可能是债务资金使用的绩效考核。同时,项目最初决策与具体执行之间的责任需区分清楚,例如,对于高速公路专项债收入在使用中是否按照设定的目标进行,可以启动问责机制;但对于资金运用效率如何,现金流收入如何的评价,更合理的是建立问责与绩效考核并行的机制。
(作者杨志勇系中国社会科学院财经战略研究院研究员,何代欣系中国社会科学院财经战略研究院副研究员。本报告是中国社会科学院财政税收研究中心《中国政府资产负债表研究》项目组的系列成果之五。《中国政府资产负债表2019》部分内容见《财经智库》2019年第5期,报告全文社会科学文献出版社即将出版)
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责任编辑:田春玲
校对:丁晓
澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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