园区观察｜长三角跨界合作园区建设需遵循市场规律

长三角区域一体化进程中，出现了一批跨行政区的合作共建园区，成为以经济为主导的区域一体化风向标。长三角地区的飞地经济发展起步早，跨界合作园区类型多样。本文通过对长三角地区跨界合作园区的发展现状进行梳理，并分析跨界园区合作动因与园区的治理模式，最后对跨界合作园区的发展提出一些思考。

一、长三角跨界合作园区面临转型

长三角跨界园区总体情况是江苏带头，浙皖效仿。据不完全统计，目前长三角共有各类跨界合作园区150多个，涉及到跨省共建、省内共建和政府-企业共建等不同情况。在跨界合作园区建设中，以省内共建居多，苏浙皖三省目前均有40多个省内跨界合作园区。在跨省共建的园区中，上海牵头结对的最多，有21个，主要分布于江苏和安徽两省。

共建园区有政府和政府合作共建、政府与企业合作共建两大类。其中，政府与企业的共建园区在治理上遵循市场规律，企业和园区管委会共同管理园区，权责明晰、市场化程度高，共建效果也较好，代表性园区有外高桥（启东）产业园、苏滁现代产业园、波司登集团在扬州高邮共建工业园等。

跨界合作园区建设均对飞入地经济发展产生了不同程度的带动作用。以江苏为例，2005年以来苏北地区的GDP快速上升，并在2014年迎来了一个飞速增长拐点。2017年，江苏南北共建园区工业产品销售收入为6020.59亿元，规模以上企业工业增加值为1177.65亿元。产业发展方面，共建园区也促进了产业转移，一定程度上带动了地方的产业升级。

就发展情况来看，各共建园区发展水平各异。总体而言，江苏境内共建园区起步早、规模大、产业较为高端，经济效益也较好；浙江和安徽境内共建园区的建设起步较晚，但由于两地经济发展水平的差异，在园区生产总值、对当地经济贡献率上，浙江共建园区的发展要优于安徽共建园区，安徽地区多为低能级产业。

现阶段共建园区的主导产业仍以装备制造、机械加工等高能耗、低附加值的产业为主，跨界合作园区面临产业转型，共建园区未来的产业方向将以高附加值产业为主，高新技术产业是未来发展方向。

二、“飞入地”主导共建园区治理模式效果不明显

跨界合作园区建设大致有三个动因：帮扶援建、产业转移、促进区域一体化发展。治理模式大致有“飞入地主导”“飞出地主导”“飞出地和飞入地共建”等三种模式。

由“飞出地”发达地区主导的园区管理，内部有紧密的协调联席会，通过园区投资开发公司运作，是具有独立运作能力的封闭式园区。除产业转移外，发达地区先进的管理经验也被带到欠发达地区，促进了合作园区的健康发展，代表性园区有苏州宿迁工业园和无锡新沂工业园等。由“飞出地”和“飞入地”共同管理的园区，基本按照企业化共建模式由合作双方共同成立园区投资开发公司，负责园区的运作和管理，是具有独立运作能力的封闭式管理园区，共建效果较好，代表性园区有江宁经济技术开发区淮阴工业园和上海漕河泾开发区盐城工业园等。

由“飞入地”欠发达地区主导的管理，内部协调联席会较为松散，园区依附于原有的开发区，不完全独立运营，基本延续欠发达地区开发区的运营状态和发展水平，共建优势没有得到有效发挥，代表性园区如宜兴环保科技工业园沛县园区。

三、跨界合作园区合作“弱弱帮扶”难以为继

过去十多年来，跨界合作园区的发展取得了很大的成绩，并积累了丰富的跨行政区合作的经验。然而，暴露出的部分问题也同样不容回避。

首先，合作机制不完善。合作机制是非常复杂的，江苏合作园区经营方面问题相似。帮扶援建的，机制不完善，大多让经济不发达地方自己去发展。以最早的跨界合作园区——江阴靖江工业园为例，其园区成立之初，由行政力量为主导，但后续合作机制，特别是利益分享机制无法跟进完善，造成了合作双方缺乏信任，目前陷入发展的困境。

其次，合作中没有充分尊重市场规律。

跨界园区合作很多是基于利益考量的。整体上，跨界合作园区以政府合作为主，但是出于各自行政区经济的考量，一些经济发达的市（区）禁止跨行政区建设工业园。另外，跨界合作的“弱弱”帮扶难以为继。例如，安徽“结对合作”中弱弱联合的园区，即皖江地区城市帮扶欠发达的皖北城市，成效不容乐观。调研中，有皖江城市表示，自己都“吃不饱”，如何去“喂”皖北城市。因此，跨界合作园区必须遵守“共建共赢”的市场规律。

第三，部分产业园区发展质量不高。

根据我们统计，江苏作为最早展开园区共建工作的地区，其园区产业发展质量相对较高，三大主导产业方向分别为电子信息、新能源产业和新材料产业。安徽则产业层次较低，除装备制造业和机械加工业外，园区的主导产业多为矿产资源开发、汽车零部件制造、纺织等低端产业。这给长三角高质量均衡发展提出新课题。

四、跨界合作园区必须以市场原则为导向

跨界园区建设在经历了前期探索和快速发展阶段后，从2017年开始进入了制度创新阶段。2017年国家发改委出台了《关于支持飞地经济发展的指导意见》，鼓励按照市场化原则和方式展开飞地园区建设。同时期，浙江提出要进行反向飞地园区建设。

当前长三角区域一体化发展已经进入新阶段，“飞地经济”正在成为区域一体化标示物。长三角跨界合作园区的“飞地”有着成功的经验，但进一步深化合作需要关注以下方面。

首先，跨界合作园区的合作机制需要创新。国家发改委在《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》中提出要完善“飞地经济”合作机制，但机制体制建设任重道远。良好运行的合作机制是跨界合作长远发展的基础，只有“共建”才能“共享”，合作必须把利益分配、运行机制等放在首位，在近期目标和长远目标达成共识的基础上进行。

其次，跨界合作园区必须以市场原则为导向。共建园区的意义在于实现优势资源的流动、互补和先进管理经验的交流，以实现发达地区对欠发达地区的经济带动和发达地区的互利共赢。因此，强弱联合的跨界合作园区较易成功。欠发达地区间的合作共建园区由于缺乏资金、人才、信息等要素，以及先进的管理经验，往往无法实现园区共建。因此，优势互补、强弱联合、尊重规律的跨界园区应当鼓励发展。同时，也要进一步破除行政区壁垒，实现生产要素的自由流动。

最后，“飞地经济”成为区域一体化的触媒。合作双方的互动交流，不仅可以加速产业转移，促进市场引领的区域一体化，更可以促进优秀制度和管理经验的扩散，加速人才和创新要素的扩散。随着长三角一体化上升为国家战略，中小城市到上海等大城市建设“飞地孵化器”（即“逆向飞地”）等新事物也正在出现，形成各类生产要素双向互动的良好局面，长三角区域一体化必将走向深入。

（作者系南京大学建筑与城市规划学院、南京大学城乡治理与政策研究中心教授）