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智库报告

园区观察|我们如何学习新加坡精细灵活的土地管理办法

周思勰 范媛媛

2019-11-25 12:41  来源:澎湃新闻

 新加坡陆地面积为724.4平方公里,2018年其人均GDP为6.46万美元,位列世界第七。新加坡作为世界知名的花园城市,金融等高端服务业享誉全球,同时新加坡仍然坚定重视工业发展,近几年其工业增加值占GDP比重维持在30%左右。新加坡强大的工业成为了其作为全球城市的立城之本。
新加坡作为城市型国家,同时也作为全球城市,其同上海一样面临着土地资源紧张,产业用地供不应求的情况。面对这一情况,新加坡政府采取了各类土地管理措施,以保障新加坡工业发展。这些先进的管理方法和手段值得上海乃至全国借鉴。
一、法定机构裕廊集团负责产业用地出让
新加坡主要非住宅用地性质有商业、酒店、工业用地一类(Business1(industrial),B1)、工业用地二类(Business2(industrial),B2)、商务园区、健康医疗中心等12类。其中涉及产业开发的产业用地为工业用地一类(B1)、工业用地二类(B2)(B1、B2类似于上海M类用地)、以及商务园区(类似于上海C65用地)。新加坡政府对每一类用地都有详细的管理指标,甚至细化到了宗地内的地下室以及外墙建设标准。
新加坡土地管理局(SLA)帮助政府管理土地出让系统,定期通过土地出让计划(GLS)和工业用地出让计划(IGLS)出让土地,以满足经济增长带来的需求。新加坡土地管理局指定裕廊集团作为其三大土地出让代理机构之一,主要负责产业用地的出让,同时也赋予其一定职权管理已出让的产业用地。裕廊集团是新加坡最大的高级工业园和商业园区的规划、开发和管理商,是新加坡贸工部下属的法定机构,负责土地一级开发。新加坡裕廊集团通过开发土地和空间来支持产业转型。新加坡政府以裕廊集团为抓手管理产业用地,并促进产业用地高效利用。
二、土地管理细致灵活
新加坡对于土地管理极为细致,其利用GIS手段将每块宗地信息绘制到图,并且上网公开,实行透明化管理。这有利于消除市场信息差,促进高质量产业项目入驻。
在土地价格方面,新加坡实行精细化定价的策略,将定价落到地块上。土地出让价格根据其所处位置不同、容积率要求不同各有差异。对于地理位置相对较好的地块,比如在主要道路、快速公路或地铁站附近的土地,土地出让金较同等的土地高出5%至20%。同时,在2013年之前,土地出让期以30年和60年为主;在2013年之后,土地出让期为20年或30年,且以20年为主。
对于土地出让金的缴付方式,可以根据土地出让年限一次性付清,也可以按月缴纳。按月缴纳土地出让金的,必须以月租金形式每月预先缴付。同时新加坡裕廊集团会根据修订的城市规划公布新的租金值,每年上浮率上限为5.5%。一般来说,在租赁期间,租金每隔几年会调整一次,非常灵活。现行的土地租赁价格如附表。目前裕廊集团30年土地租金均价为504.24新加坡元/每平方米(约2600人民币/每平方米)。
上海乃至全国可以学习新加坡的土地精细化管理方法,将宗地信息落图并公开公示,以吸引产业项目。同时基于我国土地制度,可以推广新加坡的产业用地价格定价及收费制度,加大以租代售的力度,按5年到10年为一阶段,根据市场价格分段调整并收取企业土地使用价款。
三、高容积率导向提升产业用地效率
同上海一样,新加坡也大力支持产业上楼,以容积率为抓手提升产业用地使用效率。对于不同行业容的积率,比如物流、商务园区、标准厂房等都有不同标准。同时,土地所在的地理位置、租期的长短都可能导致容积率要求的不同。一般而言,新加坡每3到4年会更新一次容积率要求。
容积率的具体要求主要由新加坡国土规划部门制定。各类用地有其明确的容积率上下限,且新加坡政府将容积率要求落实到了每个详细的宗地地块上。
新加坡在促进提高产业用地容积率方面有奖惩两种措施。对于容积率未达下限要求的,就要按照比例重新折算土地的出让期。
对于容积率达到要求的,新加坡政府将发放给相应企业集约奖励津贴(Land Intensification Allowance,LIA),以资金奖励手段鼓励企业提高土地利用效率。LIA是新加坡于2010年提出的奖励计划,由新加坡财政提供奖励津贴用以促进土地高效和高质量利用,同时促进土地旧有建筑的改扩建。其有效期为2010年7月1日到2020年6月30日。在有效期期间,LIA经过两次修改调整。另外,从2017年3月8日起,LIA还增加了支持在综合建筑和预制加工中心进行的贸易或商业的内容以鼓励产业上楼和混合用地。
获批集约奖励津贴计划的受助人,从原来未达容积率要求到达到容积率要求的,对于建筑物或构筑物的建造或翻新/扩建而产生的新增基本建设开支,可享有以下的优惠政策:1)享有25%的首笔津贴;2)享有5%的年度津贴,将一直发放直到津贴总额完全覆盖新增的基本建设开支。(其中包括:为达到要求容积率的可行性研究费用、建筑物的设计费、拆除现有建筑的费用、打桩/扩建/翻新费用、相关法律费用、印花税等。)
目前上海市M类工业用地的容积率上限为2.0、C65研发总部类用地的容积率上限为4.0,同新加坡B1、B2以及商务园区类用地的容积率上限相比仍有一定差距。上海可以从如下方面入手,以容积率管理为抓手提升产业用地效率。
第一,提升M类工业用地和C65研发总部类用地容积率上限。尤其是针对C65研发总部类用地,应当充分借鉴新加坡管理经验,将容积率上限放宽到10.0。
第二,出台专项资金奖励计划,鼓励现有企业提容。借鉴新加坡集约奖励津贴相关办法,对提升容积率的园区平台公司以及工业企业,进行现金奖励。
第三,针对容积率下限采取市场手段,而非行政手段管理。目前上海市在实际操作中,针对各个宗地地块的容积率下限均有所规定。可以借鉴新加坡管理模式,根据地块属性先行制定每个宗地地块的容积率下限,对于意向企业无法满足下限的,可以采取多交土地出让金或者减少出让年限的方式进行引导,而非一刀切地禁止该项目入驻,进而减少产业用地内虚报容积率,或者大量加盖闲置厂房的情况。
四、重视项目企业过程管理
新加坡在土地出让前后,注重项目企业的过程管理,并防止企业囤地炒地。在企业入住前,裕廊集团主要通过考核意向投资企业的固定资产投资、容积率和增加值三个指标来决定是否向该企业提供涉及工业开发的相关用地。
在固定资产投资和增加值方面,裕廊集团划定了相关纳入计算考核的指标范围,再针对单个项目进行“一事一议”的考核,通过对单个项目的指标考核以确定其是否符合用地门槛。在容积率方面则是依据新加坡政府的有关规定严格执行。这一套针对入驻企业的严格审核制度,重点在于考察项目本身是否符合园区规划以及与已入驻企业的关联情况。
在企业入驻后,新加坡政府对其土地使用的监管更为严格。裕廊集团虽然允许土地转租,但转租比例不得高于30%(不适用于全资子公司或占股51%以上的企业),这限制了用地企业成为“二房东”的可能。当土地用途发生变化时,新加坡将对其征收发展税,税收比例达土地增值收益的70%以上,从而有效减少了囤地、炒地的可能。
重视项目企业的过程管理可以有效促进土地高质量利用。上海乃至全国可以不断推进项目企业的全生命周期管理,每3-5年对项目企业进行一次全面评估,对土地用途、容积率、固定资产投资、工业总产值、税收等指标进行综合评价。同时将其绩效情况与土地使用税费挂钩,加大低效用地企业的土地使用成本,以促进产业高质量发展。
[作者均系礼森(中国)产业园区智库研究员] 
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责任编辑:王琳杰
校对:张亮亮
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