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智库报告

华东师大|国家治理①上海都市区空间转型与空间治理

张婷麟 孙斌栋 李琬

2019-11-25 10:27  来源:澎湃新闻

党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,这对于国家、城市群、都市区、城市、社区等不同尺度的空间治理都提出了更高的要求。长三角一体化作为国家战略正处于攻坚阶段。以大城市为核心的都市区作为城市群的“硬核”和社会经济发展的龙头,其发育程度已成为衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。尤其是中国进入新型城镇化阶段后,城市空间结构失衡、空间生产异化等问题突显,都市区的优化和空间治理正成为关注重点。
以上海为代表的中国大都市区在上个世纪末就开始了空间去中心化的过程,但从中心城市分离的人口在郊区如何分布,是多中心集聚还是随机蔓延?这一过程涉及多个区、镇,行政区划,地方政府在这一过程中起到怎样的作用?厘清这些问题,对于把握都市区空间转型特征,制定都市区空间政策,完善城市治理体系与能力,从而促进都市区乃至长三角向更高质量发展具有重要现实意义。
多中心还是蔓延分散的争议
多中心和蔓延通常具有不同的社会经济绩效。蔓延的空间结构通常带来较低的生产率、较差的空气质量、较高的公共服务成本或较差的个体健康。相反,多中心的城市属于紧凑发展的一种空间模式,由于实现了集聚经济和降低集聚不经济的结合,通常被认为其经济绩效更好,空气质量更高,小汽车出行较少,居民更健康。从中国实践角度来讲,我国正处于传统城市化向新型城镇化转型的关键节点。政府和城市规划部门通常将多中心规划作为预防城市蔓延和实现城市善治的良方,但似乎并没有取得很好的效果。因而,搞清楚空间转型现状和内在机制将有助于这一政策的优化和落实。
研究这一问题也具有重要学术价值。中外学术界对这一问题至今还没有统一认识。从大都市区郊区化最为典型的美国来看,最初郊区化催生了大量多中心空间结构的案例研究,研究发现,从传统中心分离出来的经济活动并不是随机分散在城市外围,而是集聚在特定地点,并在郊区形成了较为完备的新都市——边缘城市(edge city),从而具有多中心的趋势。但美国南加州大学的教授Gordon和& Richardson对此提出质疑,他们的研究发现,1970-1990年间,典型的多中心城市——洛杉矶的主中心和次中心均出现了衰退趋势,蔓延更加符合城市发展趋势。美国大都市区是走向蔓延还是多中心化引起了广泛的争议。与发达国家类似,我国北京、上海等超大、特大城市的就业空间结构,继去中心化后是趋于多中心还是蔓延分散,学术界也存在不同看法。揭示其真实面目并洞察其机制具有重要学术意义。
上海都市区的空间转型现实
从上海都市区就业核密度分析来看(图1),在2004,2008,2013年间,上海就业去中心化的过程中,尽管确实出现了多个郊区次中心,但是这些次中心普遍规模不足,无法产生能和主中心抗衡的新“磁极”,郊区基本处于均质化发展状态,与主中心存在较大落差。
图1 上海都市区就业核密度变化分析(2004,2008,2013)

在2004-2013年间,上海都市区整体上是走向了多中心还是蔓延?要回答这一问题,需要对上海都市区主次中心和空间结构进行界定和识别。考虑到地理空间尺度效应,结合文献门槛标准和上海现实情况,选择大小两种不同空间尺度展开分析,即以5.5km *5.5km网格(接近乡镇街道尺度)和1km *1km网格(接近居委会尺度)来识别上海市主次中心,并构造就业密度距离函数,分析空间结构演化方向和特征(图2)。
图2 上海三年空间结构演化方向(例:上图5.5km *5.5 km网格;下图1 km *1 km网格)

研究结论显示,2004-2008年上海经历了就业向主中心集中的过程,而2008-2013年这一阶段以就业去中心化为主。进一步分析后一阶段的去中心化过程发现,上海都市区的就业在大尺度上蔓延化,而在小尺度上多中心化。为了确保这一结论的稳健,我们选择了更多尺度进行研究尝试,依次计算了从0.5km*0.5km到7km*7km(以0.5km为间隔,共计14个空间尺度)的转型过程,研究结论证明大尺度蔓延、小尺度多中心结论是可靠的。
从上述研究结果可以提炼出以上海为代表的我国大都市区的典型空间结构模式,即强大的“主中心”和数量较多且小的“副中心”并存。这一结构特征很可能和当前上海都市区发展阶段有关。随着城市发展阶段的推进,上海都市区目前小的副中心是否会逐渐向大的副中心转变,或者像洛杉矶那样从多中心向分散转变,还有待观察。但整体而言,在“财政分权”和“GDP锦标赛”的治理背景下,整体上“大主中心、小而多的次中心”这一格局不会明显改变。在现行的政治、经济体制的作用下,中国的行政区除了政治功能外,还有自己的经济功能。中国的地方政府在推动经济增长、城市空间治理等方面有着不可替代的作用。一方面,为了使得整个城市在更高层级参与竞争,城市政府倾向于整合全市资源建设更大的主中心;其次,财政分权使得各级地方政府成为相对独立的主体,“区”、“镇”等基层行政单元,拥有强大的动力发展本地经济,最大化地方利益,在本地辖区内建设基础设施,建立经济开发区,从而诞生了较多数量但是规模并不大的次中心。
对上海都市区未来空间结构发展的政策启示
通过对上海都市区空间结构转型研究,我们发现较大尺度下表现出来的就业蔓延并不是随机的,这些分散的就业尽管没有形成足以与主中心抗衡的较强的次中心,但在更小范围的次中心内进行了集聚。因此,在现实中“多中心”和“蔓延”这两种模式并不相互排斥。在市场经济的作用下,地方政府在自身行政区划范围内发展本地经济是都市区空间形态转型的重要机制。
这不仅加深了我们对上海都市区空间演变的认识,也为城市规划者和政策制定者优化城市土地利用提供政策启示。与多中心相比,蔓延的结构可能导致更大的负面影响。
为支持次中心形成规模较大的集聚经济,避免蔓延带来进一步的负面影响,建议从完善城市治理体系和提高治理能力角度,完善行政区划设置,比如归并规模较小的镇,或者建立利益分享机制,不同镇联合发展产业基地,促进跨行政边界更大规模产业集群的形成。城市政府与城市下级政府在合作的基础上理性竞争,共同服务都市区整体目标的实现,推动上海都市区较小的次中心整合为规模较大的次中心,从形态上实现多中心化。
在此基础上,主动向次中心疏散中心城区的非核心功能,加强社会经济联系和专业化的分工协作,中心城区依托自身出众创新资源和高技能人力资本,充分发挥创新辐射与示范作用。
周边次中心应充分利用自身市场和制造业优势,形成多个具有专业特色的产业次中心和生产基地。整个都市区通力合作,从行政区经济走向大都市区经济,推动上海都市区的多中心建设和整体社会经济绩效发展。
[作者张婷麟系华东师范大学中国行政区划研究中心明园晨晖学者,孙斌栋系华东师范大学中国行政区划研究中心教授,李琬系华东师范大学中国行政区划研究中心博士后,本文是国家社科基金重大项目(17ZDA068)资助课题。]
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责任编辑:田春玲
校对:张艳
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