郑凡：从海洋区域合作论“一带一路”建设海上合作

引子

海洋区域合作有其独特的内在机理，“海洋区域主义”是对之的归纳也是分析框架。海洋区域主义涵括全球性海洋法中区域合作的法律基础与具体区域性海洋合作机制两个层面，二者间的互动机理可概括为：全球性法规推动区域性海洋合作机制的建立与发展，区域性海洋合作机制提出的区域性议题或采取的区域性措施也会推动全球性法规的发展；联合国专门机构则在这组互动关系中起到了枢纽作用。以《“一带一路”建设海上合作设想》为线索，结合海洋区域主义的发展机理与趋势，本文为通过海洋区域合作推进“一带一路”建设海上合作提出了建议：一是考虑批准1995年《鱼类种群协定》，发挥其作为区域合作法律基础的作用；二是重视联合国专门机构（特别是国际海事组织）的枢纽作用；三是在半闭海条款基础上构建南海区域合作；四是下沉式地参与21世纪海上丝绸之路重点方向上的区域性海洋合作机制。

2017年6月20日国家发改委、国家海洋局发布的《“一带一路”建设海上合作设想》揭示了在21世纪海上丝绸之路重点方向所覆盖的海域，围绕海洋生态环境保护、海洋生物资源养护和管理、海洋科学研究与技术转让、海上航行安全、海上搜救等领域与沿线国开展区域合作是“一带一路”框架下海上合作的内在一环。海洋区域合作有其独特的内在机理。在1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）尚处于谈判阶段的20世纪70年代，国际学术界便提出了“海洋区域主义”（Marine Regionalism）议题以探究海洋法中的区域合作，其中关注的问题逐渐从是否需要在全球性公约中形成对区域性问题的规定，过渡到探究各个区域的合作实践与经验。这表明在《公约》通过后的30余年里，随着海洋区域合作的发展，区域层级已内嵌于国际海洋法律秩序当中。本文将在明确海洋区域主义内涵与结构的基础上，分析其发展趋势，并以此为背景就推动“一带一路”建设海上合作的法律路径提出建议。

1. 海洋区域主义的两个层面

福西特（Louis Fawcett）在回顾国家间经济与政治区域主义的发展历程时指出，《联合国宪章》第八章“区域安排”较为间接地为战后的区域主义发展提供了合法性基础。较之“陆上”的经济与政治区域主义，海洋区域主义的突出特征便是以《公约》为主体的全球性海洋法明确设立了各国开展海洋区域合作的义务。《公约》正文部分中有超过20个条文包含有对区域合作的不同表述，在多个功能领域中设立了沿岸国之间或沿岸国与海域使用国之间，直接或通过国际组织开展区域合作的义务。与之相应，当前全球范围内除欧盟以超国家体制在“欧盟海”的海洋政策一体化之外，其他典型的海洋区域合作均围绕特定功能领域展开。据此，海洋区域主义可定义为：沿岸国（在一些情况下还包括海域使用国以及相关国际组织）依据海洋法规定的合作义务，在特定海洋区域围绕特定功能领域开展制度化合作的过程，以及由此产生的合作机制、规范与措施等。在这一定义之下，海洋区域主义涵括全球性海洋法中区域合作的法律基础与具体区域性海洋合作机制两个层面。

1.1《公约》对海洋区域合作的框架性规定

在以海洋自由为原则、3海里领海为例外的传统海洋法秩序中，各海洋区域并没有特殊性。1882年《北海捕鱼活动监管公约》与1911年《海狗条约》虽涉及区域性的捕鱼问题，其法律基础仍为公海自由。在二战后以沿海国扩大管辖海域为主线的海洋法变革中，海洋法成文化的基本方向也是制定普遍适用的全球性规则。但正是在这场变革中，区域的特殊性以及为此制定特殊规范的需求得到了全球性海洋法的承认，具体表现为《公约》中形成了“闭海或半闭海”条款以及要求各国在海洋生物资源养护和管理、海洋环境保护、海洋科学研究与技术转让等功能领域开展制度化区域合作的框架性规定。

从法史的角度，全球性海洋法公约中针对区域层级作出特别规定的驱动力有二。一是海洋使用越发密集使得地理上的特定海域环境与资源的脆弱性突显。作为对“托利·卡尼翁号”（Torrey Canyon）触礁原油溢出事故的反应，1973年《防止船舶造成污染公约》针对船源污染形成了全球性的规定，又以“特殊区域制度”承认了特定海域的特殊性。与此同时，波罗的海与地中海沿岸国为防治海洋环境污染与养护渔业资源展开的区域合作实践，也对第三次联合国海洋法会议上各国普遍接受区域的特殊性以及区域合作义务产生了直接影响。如亚历山大（Lewis M. Alexander）的评论：“在一个区域化正成为越来越重要政治现象的世界里，承认海洋中特殊的区域性利益不仅是合理的，也是确保能够就未来的海洋制度达成全球性协议的唯一可行办法。”二是国家管辖海域的扩展改变了海域的法律地位，进而改变了原有的海洋使用格局。特别是在沿海国无法充分主张200海里界限的狭窄海域，海岸相对的国家转而变成“海洋边界”相接的邻国，这种情况还往往涉及两个以上国家，容易产生海洋使用与管辖权冲突。例如在专属经济区制度下，边界的划定并不能完全解决养护和管理跨界种群与高度洄游种群的需求，反而形成一种相互争夺的趋势。就此，“直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议”（《公约》第63条）成为了合乎理性的应对方式。时任第三次联合国海洋法会议起草委员会秘书的尼尔逊（L.D.M. Nelson）在分析《非正式综合谈判文案》中所体现的区域主义时指出，区域合作条款的意义也在于缓和由沿海国扩展管辖海域引发的矛盾。以区域合作克服这组矛盾的逻辑，最为清晰地表现在第三次联合国海洋法会议上曾出现的“区域专属经济区”方案当中。一如学者们对经济与政治区域主义的观察，海洋区域主义也是对沿海国扩展管辖海域这种“国家主义”表现的反应。

上述两组驱动力在半闭海交汇。半闭海的特殊性一方面在于面积小、受陆地封闭程度高的地理条件带来的航行条件复杂、易受污染等问题；另一方面则是适用海洋法一般规定可能产生的困难，是否需要为此类海域制定特殊的专属经济区适用方式、特殊的航行与划界规则曾是谈判的主要内容。《公约》第九部分“闭海或半闭海”最终形成了对海洋区域合作相对完整的规定。第122条以定义“闭海或半闭海”的方式界定了合作区域。第123条明确了合作领域与制度化的合作方式。《公约》第九部分使“闭海或半闭海”成为了海洋区域合作的法律—地理基础，海洋区域合作实践也率先在各半闭海铺开。

从海域法律地位的角度，半闭海“全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成”，但《公约》中关于区域合作的规定实际以功能路径跨越了国家管辖海域与公海。《公约》关于海洋环境保护区域合作（第197条、第200条、第207条、第210条等）、海洋科学技术发展与转让区域合作（第268条、第270、第272条、第276条等）的规定不以海域的法律地位为限，关于海洋生物资源养护和管理区域合作的规定则包括专属经济区（第63至64条）与公海（第118至119条）两个部分。综合这些条款，《公约》为海洋区域合作搭建的法律框架如下：（1）划分合作区域。除“闭海或半闭海”得到明确界定以外，《公约》关于公海区域合作的规定使得公海可被划分，在法律上不再必然被视为一个整体。（2）区域合作的义务。《公约》规定的合作义务一般理解为采取行动的义务，即“善意地为追求共同目标而采取行动，并考虑到其他相关国家的需求”。《公约》第118、197条等条款中的“应合作”（shall co-operate）所要求的行为是在区域基础上“善意谈判”并在合作建立后“善意执行”。（3）明确合作领域。《公约》所规定的区域合作义务并不宽泛，而是明确指向前述三大功能领域。由此奠定的功能性区域合作路径还有两方面的影响。一是，虽然《公约》对海上安全领域的区域合作并无明确规定，但实践中该领域的区域合作同样沿循既定的功能性路径展开，如依据《公约》第100条“合作制止海盗行为的义务”形成的区域性打击海盗合作。二是，功能性合作在很大程度上将海洋使用问题与其他的政治与经济问题剥离开，使海洋区域合作具有相对独立性。（4）合作主体的开放性。首先，《公约》将合作主体表述为“沿岸国”（第123条）、“各国”（第197条、第276条），因此区域内所有沿海国均是参与区域合作的法定主体。其次，“在适当情形下”进一步扩大参与面，如《公约》第123条中“邀请其他有关国家或国际组织”、第118条中所指的远洋捕鱼国、第276条所提及的“各主管国际组织”等。（5）合作制度化。半闭海条款以及《公约》中其他区域合作条款均论及了“通过”或“设立”国际组织或安排展开合作。考虑到实践中国际组织或安排的差异性，可概括为区域性合作机制构成海洋区域合作的程序载体，上述框架通过区域性海洋合作机制转化为具体实践。

1.2 海洋区域合作基本文件中的机制设计

参考克拉斯纳（Stephen D. Krasner）对国际机制的定义，一项区域性海洋合作机制涵括基本文件、区域性国际组织或联络平台，以及在区域性平台上达成的针对特定功能领域的原则、规范及措施等。当前全球有超过20个区域海洋环境项目以及约50个区域渔业组织，差异性无疑是区域性海洋合作机制的显著特点。不过，透过建立区域性海洋合作机制的基本文件（区域性条约或表现为“行动计划”、“宣言”等形式的软法文件）来看，以下机制设计要素不可或缺。

（1）确定功能区域与成员资格。所谓“功能区域”，指面临共同问题且由国际条约或安排覆盖的海域。“陆上”的经济与政治区域合作实际以参与国家划定“区域”的地理范围，因此呈现出“接纳受欢迎的国家，拒不受欢迎的国家在外”的特征。除少数例外，区域性海洋合作机制以地理描述或坐标划定功能区域，该区域的沿岸国均可参与合作。在区域外国家的成员资格方面，不同功能领域呈现出不同特征。在海洋环境保护领域，区域性合作机制的成员资格原则上局限于沿岸国，同时部分机制以观察员国制度向区域外国家开放。在功能区域存在公海的情况下，渔业资源养护和管理是区域外国家（远洋捕鱼国）参与的重点领域，但除少数例外，区域性合作机制成员资格实际是有限开放。多数区域渔业管理组织对接纳新成员作出了一定限制，如需缔约方邀请、需在功能区域有渔获史等。同时，一些区域渔业管理组织适用了“配合的非缔约方”制度。

（2）确定机制职能。《公约》第277条以及1995年《鱼类种群协定》第10条分别就区域性海洋科学和技术研究中心与区域渔业管理组织的职能进行了枚举，但其更多是起一种建议与指导意义。在实践中，各个区域性海洋合作机制即便属于同一功能领域也表现出很强的差异性。结合既有研究，区域性海洋合作机制的职能大体可分为四个类型。一是，海洋科学研究职能。在当前，除独立的区域性海洋科学组织之外，海洋环境保护与海洋生物资源养护和管理领域的区域合作机制多兼具发起相关海洋科学研究项目并分享科学信息的职能。二是，提出建议与协调政策职能。区域性海洋合作机制在科学研究基础上提出的此类管理建议不具有强制力，目的在于促进各国相关政策的协调。依据《联合国粮农组织章程》第6条建立的区域渔业组织均属于此类。三是，制订共同措施职能。严格说来，区域性条约或共同措施只对机制的成员国有约束力，但区域渔业管理组织制定的养护和管理措施通过对准入的限制实际对非成员国也具有效力。还值得注意的一点是，共同措施的约束力并不唯独取决于合作机制基本文件中的明确规定，还取决于遵约制度的完善性。例如1974年《保护波罗的海区域海洋环境公约》（又称《赫尔辛基公约》）建立的赫尔辛基委员会所制定的“建议”虽就法律效力而言不具有约束力，但自1985年引入了要求缔约方报告“建议”执行情况的制度之后，未有缔约方以无法律约束力为理由，拒绝执行这些经全体缔约方一致通过的“建议”。四是，信息分享与能力建设职能。此类机制集中于海上安全功能领域，如2004年《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》以及下文还将论及的2009年《关于制止西印度洋与亚丁湾海盗和武装劫船的行为守则》。此类区域性海洋合作机制旨在提升成员国履行既有国际法义务的能力，除在基本文件中阐明成员国可采取的国内措施外，机制的合作要素体现为通过信息分享中心快速传递事件信息以及向成员国提供技术与能力培训。

（3）设立机构安排。经由较早设立的区域性海洋合作机制的示范效应以及下文还将进一步论及的联合国专门机构的推动与指导，当前区域性海洋合作机制在机构安排上趋同，主要包括三个部分。一是政府间会议作为决策机构，审查合作的执行情况，批准新的活动以及必要的预算。二是常设机构，即设立一个区域性国际组织或联络平台作为秘书处，同时依据职能范围与类型下设专门委员会。需注意的是，在联合国环境规划署发起的“区域海洋项目”模式下，常设机构呈现出分散性。除秘书处之外，分位于各成员国的区域活动中心是机构安排的核心，负责推动相关议定书或合作项目的执行。三是用于支持机制运转的区域性信托基金。成员国缴纳的财政支持以及其他国家或国际组织提供的赞助通常汇入由秘书处管理的信托基金。在发展中区域，区域外发达国家以及国际组织的赞助往往构成了基金的主要来源。

2. 海洋区域主义的发展机理及其趋势

如前文论及的，海洋区域合作的兴起几乎与第三次联合国海洋法会议平行，而在《公约》承认区域特殊性进而规定区域合作义务的同时，也使海洋区域主义处于全球主义的语境当中。在《公约》通过并生效之后，海洋区域主义两个层面之间的互动机理更加明晰。这组互动也为研判海洋区域主义的发展趋势提供了线索。

2.1 海洋区域主义中两个层面的互动机理

概括而言，海洋区域主义的发展机理表现为：全球性法规推动区域性海洋合作机制的建立与发展，在另一个朝向上，区域性海洋合作机制提出的区域性议题或采取的区域性措施也会推动全球性法规的发展；联合国专门机构则在这一组互动关系中起到了枢纽作用。

全球性海洋法对区域合作的框架性规定不仅提供了实践的合法性基础，还直接推动了区域性海洋合作机制的建立以及法律框架的更新。在半闭海的特殊性得到《公约》承认之后，各半闭海区域或自主地或在联合国环境规划署“区域海洋项目”框架下建立了海洋环境保护区域性合作机制，虽然运转情况与收效并不均衡。在1992年里约环境与发展会议通过《21世纪议程》之后，许多海洋环境保护区域性合作机制又依据《21世纪议程》提出的“综合管理路径（Integrated Management Approach）”修订了基本文件，形成了所谓第二代区域性公约或行动计划。在海洋生物资源养护和管理领域，1995年通过并于2001年生效的《鱼类种群协定》第8条第3至5款的规定使得加入区域渔业管理组织（或至少遵守其制定的养护和管理措施）成为了公海捕鱼的准入条件，并要求在未建立区域渔业管理组织的公海区域，“有关沿海国和在分区域或区域公海捕捞此一种群的国家即应合作设立这种组织或达成其他适当安排”。该规定直接推动了一些区域渔业管理组织的改组或建立。其他全球性公约也推动了相应功能领域区域合作的发展，例如1992年《生物多样性公约》之于1995年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》等。

虽然全球性公约承认了区域层级在管理各项海洋使用上的作用，但全球性法规往往只提供最低标准或者框架性规定，当特定区域性海洋合作机制采取更高标准或是应对新问题时，则可能以两种形式推动全球性法规的发展。一是区域内国家通过区域性海洋合作机制先行达成共识，进而以集体方式将议题引入联合国系统为主的全球性造法平台，寻求全球性法规承认其特殊性。例如，针对北冰洋航道商业通航前景浮现这一新问题，在国际海事组织制定强制性《极地航行规章》的过程中，北极理事会下设的“保护北极海洋环境工作组”2009年发布的《北极航运评估报告》起到了提出议题、促成共识的作用。随后北极理事会的多份部长级宣言均将“与国际海事组织合作制定降低航运对北极水域环境影响的相关措施”作为行动方针。二是，区域性措施可转变为全球性规则与标准。欧盟的一些区域性港口国措施是这种形式的例证。2003年禁止单壳油轮进入欧盟国家港口的措施与全球性规则产生了冲突，但欧盟的单边实践实际加速了《国际防止船舶造成污染公约》的修订。有学者评论道，“区域单边主义”与单个国家的单边主义之间的区别只在于前者有着更大规模故而会形成更大影响。

在上述海洋区域主义两个层面间的互动关系中，联合国专门机构发挥了衔接两个层面的枢纽作用。首先，联合国环境规划署、联合国粮农组织、国际海事组织、联合国教科文组织（政府间海洋学委员会为其下属机构）等联合国专门机构，是《公约》对海洋区域合作框架性规定中论及的“主管国际组织”（第197条、第202条等）或“有关国际组织”（第123条），是海洋区域合作的参与主体之一。在实践中，这些机构尤其重要地起到了“由上而下”发起区域性海洋合作机制的作用。是否由联合国专门机构建立是分类区域性海洋合作机制的直观方法。联合国环境署在“区域海洋项目”框架下发起并赞助了13个海洋环境保护区域性合作机制，虽然设立区域海洋项目的具体程序依区域内国家的邀请启动，但联合国环境署起到了调查现状、起草行动计划、提供资金以及督促项目执行的始创性作用。联合国粮农组织依据《联合国粮农组织章程》第6条或第14条先后建立了11个区域渔业组织。政府间海洋学委员会则发起了一系列区域性海洋科学研究项目。并且，联合国专门机构提供的资金、技术与行政管理支持，为发展中区域开展海洋区域合作提供了条件。这些举措直接推动了海洋区域合作在全球逐步铺开。进入21世纪之后，国际海事组织也越来越多地起到了这种“由上而下”的作用,依据《公约》中海峡合作（第43条）、制止海盗合作（第100条）等条款，协调发起了一些以航行安全与海上安全为功能领域的区域性海洋合作机制。

其次，联合国专门机构也是《公约》之后海洋法依循功能性路径发展的缔约平台，区域性海洋合作机制通过这些平台“由下自上”推动全球性法规的发展。《极地航行规章》是区域性海洋合作机制直接寻求造法的突出例证。区域性海洋合作机制通过在联合国专门机构平台上提出议题也能够较为间接、渐进地推进全球性法规的发展。例如，“消除非法、不报告、不管制捕鱼”议题首先在1997年南极海洋生物资源保护委员会第16次年度会议上提出，随后该区域渔业管理组织有计划地将该议题引入联合国粮农组织渔业部以及“粮农组织和非粮农组织区域渔业机构或安排会议”。由此开启了联合国粮农组织制定2001年《预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼国际行动计划》以及之后推动达成2009年《关于港口国预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的措施协定》的进程。

2.2 海洋区域主义的发展趋势

正是由于有着全球性公约、区域性海洋合作机制以及联合国专门机构三方面的支撑，海洋区域主义的整体发展不像“陆上”区域主义那样“进两步退一步”。许多区域性海洋合作机制经受住了国际格局变化与成员国之间的关系紧张。从上述规律性的互动关系出发，结合海洋区域主义的最新发展，可对其发展趋势作如下研判。

（1）区域主义将成为海洋法发展的主要形式

在《公约》生效后的二十余年里，海洋法的发展一是应对《公约》未解决的问题，如2001年《水下文化遗产保护公约》解决的是《公约》未处理的毗连区外水下文化遗产的保护制度问题。其二则是应对区域性问题，《公约》中相关规定的框架性为循此发展奠定了基础。从海洋区域主义具有两个层面的角度，此类发展不仅包括区域平台上形成的适用于成员国的区域性法规，还包括1995年《鱼类种群协定》这样适用于各个公海区域的全球性公约，以及《极地航行规章》这样适用于特定区域但对各国有约束力的全球性法规。一些学者在探讨海洋法中区域主义与全球性公约所体现的全球主义之间的关系时，往往只注意了区域性法规这一类；并认为在全球性规则只提供最低标准或者提出了问题但未制定具体标准与措施的情况下，区域性法规是海洋法发展的方式之一，但由此也伴随着海洋法律秩序碎片化的潜在风险。从海洋区域主义两个层面的互动来看，较之“碎片化”，“体系化”或许是对海洋法沿循区域主义发展更为恰当的描述，即形成框架性全球公约加区域性法规的体系。公海保护区制度由南极洲海洋生物保护委员会、《保护东北大西洋海洋环境公约》部长级会议等区域性海洋合作机制率先实践，而当前已进入全球性法规制定程序是这一趋势的印证。

（2）联合国专门机构“由上而下”的作用相对下降

在海洋环境保护与海洋生物资源养护和管理这两个领域，联合国专门机构“由上而下”建立区域性海洋合作机制作用的下降趋势明显。如前文论及的，联合国环境署与粮农组织在推动建立区域性海洋合作机制上已作出了数十年的努力。进入21世纪以来，“填补空白”的工作已告一段落，海洋已是“区域构成的海洋”。联合国环境署与粮农组织的工作随之转向通过搭建交流平台与网络，促进区域间、机制间的合作与交流。自1999年起联合国粮农组织举办的“粮农组织和非粮农组织区域渔业机构或安排会议”为各个区域渔业组织提供了交流经验及信息的平台，2005年该会议更名为“区域渔业机构秘书处网络”。联合国环境署则自1999年起组织“区域海洋公约与行动计划全球会议”，协调“区域海洋项目”框架内外的海洋环境保护区域性合作机制的工作重点与指导原则。此外，虽然在区域性海洋合作机制的始创阶段提供资金支持，但随着其建立与运转，联合国环境署与粮农组织希望机制能够自我维持。由此造成的影响是一些发展中区域的合作机制出现了资金短缺的现象。例如，联合国环境署自1994年逐步减少对“东亚海项目”的支持之后，资金匮乏已成为东亚海行动计划面临的主要问题。

（3）“区域内”与“区域外”之间的张力更加凸显

在海洋区域主义的发展历程中，“区域内”与“区域外”之间的张力始终存在。在第三次联合国海洋法会议上关于半闭海条款的谈判中，反对为此类海域的专属经济区适用、航行自由等问题制定特殊规定的意见即在于担心特殊化走向新的“海洋闭锁”（mare clausum）。同样，从1995年《鱼类种群协定》谈判过程可以看到，加强区域渔业组织的职能要平衡的是同样的一组张力：将鱼类种群视为一个生态单位的同时，如何平衡区域内沿岸国主张的“特殊利益”以及远洋捕鱼国分享生物资源以及参与养护和管理决策的权利。《21世纪议程》以及《生物多样性公约》为之提供了合法性基础的“基于生态系统的综合性路径”逐步在区域层级的实施则成为了加剧这组张力的又一因素。首先，在基于生态系统的海洋管理方法下，区域性海洋合作机制的职能会变得更加“综合”。2003年赫尔辛基委员会部长级会议通过的《不莱梅宣言》明确将“生态系统方法”作为的指导原则。由于生态系统方法强调海洋环境与海洋资源间的关联性，赫尔辛基委员会的职能从保护波罗的海环境向养护和管理渔业资源扩展。在区域性海洋合作机制职能加强的同时，区域内国家对区域性规范的认同中又催生了身份认同。如时任赫尔辛基委员会执行秘书的布鲁森多尔夫（Anne Christine Brusendorff）在评述赫尔辛基委员会的发展时所言，由于具有综合性的政策制定职能，赫尔辛基委员会已成为“波罗的海的发言人”。其次，关注人类活动的生态影响是生态系统方法的核心，区域内沿岸国会对其他国家在本海域造成的生态影响更加敏感。由此，赫尔辛基委员一方面针对陆源污染，依托专项行动计划（而非开放成员资格）向“流域”的空间范围扩展，另一方面针对陆源污染寻求对区域外国家的海事活动实施更加严格的监控。再者，如2011年《北极理事会部长努克宣言》建立的“北极基于生态系统管理专家组”在报告中指出的，基于生态系统管理方法又是“以海域为基础的管理”（area-based management）。作为一个整体的生态系统具有空间属性，海洋保护区作为一种工具因而有着向整个区域扩展的趋势。如前文提及《北极航运评估报告》，其立论基础之一就是认为整个北冰洋“在生态与文化上具有高度重要性”。最后，对于区域外国家而言，将海洋视为一个生态整体的认识并不能取代将海洋视作交通通道的传统认识。区域外国家会警惕区域性“海洋闭锁”的可能，即便在不受区域性规范约束的情况下，区域外国家对海洋使用行为的规范性预期也会发生变化。

3. 以海洋区域合作推进“一带一路”建设海上合作海洋区域合作

海洋区域合作是“一带一路”建设海上合作中不可或缺的一环。首先，21世纪海上丝绸之路的重点方向覆盖了许多被明确界定的区域。在“中国—印度洋—非洲—地中海”、“中国—大洋洲—南太平洋”以及“经北冰洋连接欧洲”三个方向上，超过20个现有区域性海洋合作机制在不同功能领域上界定了相应的“功能区域”。《“一带一路”建设海上合作设想》中许多明确以区域合作为共建方式的“合作重点”，将与这些既有的区域及其合作机制形成关联，如“推动区域海洋环境保护”、“积极参与涉海国际组织开展的海洋资源调查与评估”、“积极参与北极相关国际组织的活动”以及共建区域性“海洋科技合作平台”等。除此之外，在“开展海上联合搜救”、“推动海上执法合作”等领域也有通过区域性海洋合作机制开展合作的空间。如在海上联合搜救领域，1998年对《国际搜寻救助公约》的修订重点强调了海上搜救中的区域协调之后，国际海事组织支持建立了“西非海上搜救区域”等区域海上救助协调中心。其次，“维护国际海洋秩序”是“一带一路”建设海上合作的首要原则，海洋区域主义对国际海洋秩序有着多方面的影响。海洋区域合作之于国际海洋秩序不仅是一种应对区域性海洋治理问题的工具：在区域性海洋合作机制层面，海洋区域合作是缓解海洋使用与管辖权冲突的一种途径；在全球性法规层面，海洋区域合作又是推动海洋法发展的途径之一。在建设海洋强国与共建21世纪海上丝绸之路相叠加的背景下，我国在参与或主导建立区域性海洋合作机制的过程中还面临着“区域内”与“区域外”法律身份的突出问题，亦即如何作为区域外国家顺利地参与21世纪海上丝绸之路重点方向上的既有区域性海洋合作机制，又如何作为区域内国家在加强南海区域性合作机制的同时应对合作的开放性问题。这些问题关系着维护国际海洋秩序本身的开放性。结合海洋区域主义两个层面的互动机理及其发展趋势，本文尝试就推动“一带一路”建设海上合作提出如下建议。

3.1 考虑批准1995年《鱼类种群协定》

“依法合作”是海洋区域合作的首要特征，因此，在推进“一带一路”建设海上合作的过程中，需广泛挖掘区域合作在全球性公约中的法律基础。如前文已论及的，1995年《鱼类种群协定》是公海渔业资源养护和管理区域合作的重要全球性法律基础。我国于1996年11月6日签署了该协定，但尚未批准。从签署时所作声明来看，我国对该协定中非船旗国执法行动的权限以及程序有一定程度的保留。就这一问题而言，《鱼类种群协定》第21、22条所规定的程序为指导性质，各区域渔业管理组织在适用时可结合区域内情况予以调整和完善。在《“一带一路”建设海上合作设想》提出“在双多边框架下推动海上执法合作，建立完善海上联合执法、渔业执法”等合作设想的背景下，我国对待区域渔业管理组织框架下的非船旗国执法问题，可采取更为积极的行动，推动完善特定区域渔业管理组织的非船旗国执法程序。

此外，建议考虑批准《鱼类种群协定》的理由还在于其第七部分“发展中国家的需要”包含了“直接或通过分区域、区域或全球组织”与发展中国家展开合作的法律基础。围绕养护、管理与开发跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群，《鱼类种群协定》第25条提供了与发展中国家展开广泛合作的法律基础，包括：能力提升、财政援助、人力资源开发、技术援助、信息分享、种群评估和科学研究等。这些合作领域与《“一带一路”建设海上合作设想》中“加强海洋资源开发利用合作”、“提升海洋产业合作水平”等合作重点可形成有机衔接，也与该文件所秉持的“促进发展中国家消除贫困，推动形成海上合作的利益共同体”原则相符。

3.2 在两个朝向上重视联合国专门机构的枢纽作用

首先，虽然前文认为联合国环境署与粮农组织“由上而下”发起区域性海洋合作机制的作用呈相对下降趋势，但其搭建的交流平台与网络是区域性海洋合作机制提出新议题的重要平台，这也是我国作为区域外国家了解21世纪海上丝绸之路的重点方向各个海洋环境保护区域合作机制与区域渔业组织发展动态的重要平台。

其次，可通过政府间海洋学委员会建立区域性海洋科学研究合作。较之其他联合国专门机构，政府间海洋学委员会“由下而上”的枢纽作用并不突出。但依据《公约》第247条的规定，政府间海洋学委员会是海洋科学研究计划的适格发起方，依据《公约》第276条的规定，也是设立区域性海洋科学和技术研究中心的参与方。在《“一带一路”建设海上合作设想》中，“深化海洋科学研究与技术合作”不仅是“合作重点”之一，也是“加强海洋领域应对气候变化合作”、“加强海洋资源开发利用合作”的基础。

最后，需着重关注国际海事组织两个朝向上的枢纽作用。作为区域性海洋合作机制“由下而上”寻求承认其特殊性的造法平台，国际海事组织以修约方式缔造新法的程序较之联合国大会等缔约平台欠缺透明度或者说充分协商，特别是制订《极地航行规则》所采取的“默认程序”。我国作为国际海事组织的A类理事国，需要对国际海事组织平台上海洋法的区域主义发展予以更积极的关注。在“由上而下”建立区域性海洋合作机制的作用上，国际海事组织以《公约》第43条为法律基础于2006年协调建立的“马六甲与新加坡海峡航行安全及环境保护合作机制”尤其值得关注。在对“用于国际航行的海峡”制度的认识中，受关注的往往是通行制度，而“马六甲与新加坡海峡航行安全及环境保护合作机制”揭示了当海峡存在两个及以上沿岸国时，用于国际航行的海峡制度实际包含了对海洋区域合作的框架性规定：《公约》第37条界定了合作区域；第43条规定则规定了合作领域：“海峡使用国和海峡沿岸国应对下列各项通过协议进行合作：（a）在海峡内建立并维持必要的助航和安全设备或帮助国际航行的其他改进办法；和（b）防止、减少和控制来自船舶的污染”。从法理上讲，该机制同样适用于全球其他用于国际航行的海峡。对于我国推动“一带一路”建设海上合作而言，海峡合作法定地包括了“海峡使用国和海峡沿岸国”，因而化解了“区域内”与“区域外”的法律身份问题。

3.3 在半闭海条款基础上共建开放性的南海区域合作

南海是21世纪海上丝绸之路的起点也是重点海域。当前南海的海洋区域合作沿循两条路径展开。一是综合性经济区域合作框架下的涉海合作。如亚太经合组织经济与技术合作委员会高级官员会议设有海洋和渔业工作组，作为保护亚太地区海洋环境与资源的官方常规活动机构。但这种安排存在着决策效率低下、难以形成有制度与财政支持的具体行动项目等问题。二是围绕特定海洋使用的功能性区域合作，包括1948年在联合国粮农组织框架下建立的亚太渔业委员会，1981年在联合国环境署“区域海洋项目”下设立的东亚海项目，由全球环境基金资助、国际海事组织负责具体执行“东亚海环境管理伙伴关系计划”等。此类区域性海洋合作机制当前存在着功能区域不明确、机制重叠等问题。例如1948年《亚太渔业委员会协定》第6条规定的合作区域为“亚太地区”，同时未明确界定这一宽泛的表述。东亚海项目与东亚海环境管理伙伴关系计划均以不甚明确的“东亚海”为功能区域、以海洋环境保护为功能领域，但两者间欠缺协调，东亚海项目《东亚海协调机构新战略方向（2008—2012）》指出由此造成了项目重叠、人力与资金浪费。《“一带一路”建设海上合作设想》论及了这两种路径，从海洋区域主义沿功能性路径发展的特性与经验出发，我国在共建开放的南海区域合作的过程中可着重发挥《公约》中半闭海条款的基础性作用。

首先，可明确地以作为半闭海的南海界定合作区域。“南海北靠中国大陆和台湾岛，南接加里曼丹岛和苏门答腊岛，东临菲律宾群岛，西接中南半岛和马来半岛”，“是一个东北—西南走向的半闭海”。南海既符合海洋地理学对半闭海的定义，也符合《公约》第122条对“闭海或半闭海”的法律定义。如前文论及的，合作机制以半闭海的空间范围界定功能区域的同时也就保障了最基本的开放性：区域内的沿岸国均是合作的参与方，区域外的国家或国际组织可依“邀请”参与合作。以半闭海的空间范围为功能区域，也就将合作建立在半闭海的自然特征之上，建立在由自然特征催生的合作需求之上。与之配套，可在区域合作机制的基本文件中设置“权利保留条款”，申明本文件不影响缔约方依据海洋法享有的权利或持有的立场。例如1995年经修订的《巴塞罗那公约》第3条第3款规定：“本公约及其议定书的任何内容不损害任何国家与联合国海洋法公约有关的权利与立场”。由此可使合作区域具有相对独立的法律地位，减轻与国家管辖海域争端之间的纠葛。

其次，南海沿岸国在《公约》第123条以及《南海各方行为宣言》第6条所列明的功能领域协调规制本国公民与法人海洋使用的法规政策是推动南海区域合作的可循方式。依据《公约》第123条的规定，“协调”是半闭海沿岸国开展合作的首要方式，虽然《公约》对“协调”并无明确规定，但在实践中“提出建议与协调政策”已成为区域性海洋合作机制的一种职能类型。当前南海的合作机制多以“政策协调”为工作方式却收效有限。借鉴其他此职能类型区域性海洋合作机制的经验，寻求达成“协调”的方式一是将全球性法规转化为区域性措施与标准，并提升机制成员国的执行能力；二是采取报告制度，审议成员国执行所建议的共同措施的阶段性情况；三在形成更多的区域性海洋科学研究与海洋监测项目，以此为机制成员国提供决策基础。

我国作为“区域外”国家，当前在21世纪海上丝绸之路重点方向上以成员国身份参与了印度洋金枪鱼委员会、大西洋金枪鱼养护国际委员会、南太平洋区域渔业管理组织、中西太平洋渔业委员会等区域渔业管理组织。所谓“广泛参与”不仅是空间上覆盖21世纪海上丝绸之路重点方向，也应是多层次的。

一是充分利用区域性海洋合作机制的观察员制度。观察员制度为“区域外”国家提供了有针对性地阐明关切的制度性途径。当前我国重点以观察员国身份参与了北极理事会合作，但尚未充分以此途径参与21世纪海上丝绸之路重点方向上其他区域性海洋合作机制。例如，地中海是21世纪海上丝绸之路西向的终点，以地中海为功能区域的合作机制多设立了观察员制度。二是下沉至现有合作机制的内部机构安排以及具体的合作项目。2009年《关于制止西印度洋与亚丁湾海盗和武装劫船的行为守则》（简称《吉布提行为守则》）是21世纪海上丝绸之路的重点方向上重要的海上安全合作机制，其基本文件首先细化了成员国打击海盗和武装抢劫可采取的行动，然后将合作重点落脚于通报、分享相关信息与提升成员国打击海盗的能力。我国虽在这一区域执行反海盗任务为商船护航，并且在“一带一路”框架下与该区域内的国家有广泛的经贸投资合作，但参与该区域性海洋合作机制的程度十分有限。《吉布提行为守则》由国际海事组织发起，成员资格向区域内沿岸国开放，又由于国际海事组织提供行政支持，并未特别设立观察员制度，然而在合作过程中区域外国家实际参与广泛。作为发展中区域，吉布提行为守则信托基金主要来源为区域外国家，其中日本居于首位，日本还资助了“吉布提区域培训中心”的场所建设。北约以及土耳其则在能力培训项目上提供了主要支持。近年来，该区域性海洋合作机制有着进一步扩展合作领域趋势。2017年对《吉布提行为守则》的修订（又称为《吉达修订案》）强调“蓝色经济”包括航运、渔业以及旅游业等的重要性，进而将打击海上跨国有组织犯罪与非法、不报告、不管制捕鱼纳入机制的功能领域。该区域性海洋合作机制与《“一带一路”建设海上合作设想》中的原则与合作重点高度契合，我国可考虑通过提供资金支持、技术与能力培训等方式“下沉式”地深入参与。

（本文转自：《太平洋学报》第27卷第8期； 太平洋学报PacificJournal）

作者简介：

郑凡，四川大学国际关系学院/中国西部边疆安全与发展协同创新中心副研究员。

本期责任编辑：孙夏媛