美军祁观︱军费鹰派的“狼来了”还能喊多久？

过去两年，特朗普在扩充军费方面取得了显著成果。但在这背后又隐藏着诸多制约因素，如军费政治矛盾、整体财政状况、政治程序成本、军费方案设计、军种利益平衡、战备水平与新战斗力的权衡等。在美国军费总量屡创新高的同时，无论是整体、关键领域还是军种的增速都出现了下滑。

“大国竞争”的号角并不足以支撑军费鹰派的扩军心愿，对他们而言，当前局面并不是创新高的盛宴狂欢，而是如何延缓最后晚餐的到来。

我们先回顾一下近来一些重要节点：

5月，参议院武装力量委员会通过了参院版国防预算授权法案（NDAA），众议院拨款委员会国防分委会制订了众院版的2020财年国防预算拨款法案；

6月，参众两院在审议对方预算主张的同时，也在制订各自版本的授权和拨款法案，为未来几个月的预算拉锯战做准备；

同在6月，白宫与国会关于2011年《预算控制法案》的新一轮修正案未达成共识，这意味着2020年的国防与非国防预算又向自动减支靠近一步；

7月初，众院武装力量委员会完成了众院版NDAA的编列，以及绝大多数拨款案的草拟工作，而参议院尚未完成任何参院版的拨款案；

7月中下旬，在国会老爷们放暑假之前，先是众议院通过新的两年期决议，躲过了2011年法案可能带来的影响，为2020财年美国政府可支配开支划定为1.37万亿（国防预算为可支配开支一部分，美国政府财政开支对应可支配开支的另一大头，一般在60%左右是强制开支，如社保、医保补助等），白宫极力促成这一两年协议，也的确如期签字，作为政治妥协产物，两党都满意，特别是防务和非国防开支的增幅基本在同一水平；

7月底，在前面的框架下，参议院赶在暑假之前做完了投票，通过了新的两年期修正案，缓解了强制减支的潜在风险，2020年授权案水平定为7380亿，2021年为7400亿。之后，国会休假。

最后妥协方案的投票结果为：赞成票67，反对票28。在这笔又创新高的预算案上，共和党分裂严重，30人赞成，23人反对；民主党则只有5人反对。

鹰派的挫败

我们说过，美国当前军费政治中有三派：民主党要求国防开支与非国防开支挂钩，主张既要节流也要开源；共和党总体主张节流，但分为控制预算和赤字的保守派，以及主张不在挂钩非国防开支前提下大幅增加国防开支的军费预算鹰派，他们主要来自共和党。

预算鹰派目前正处在集体焦虑中，至少是显得如此。在他们看来，任何预算应有明确的优先次序，没有优先次序的，就是乱来，而在“大国竞争”的时代，只花这么点钱在军费上，是“可耻”的。这样便不难理解为何在2020财年妥协方案出来之后，他们会投否决票以示不满。

例来熟谙搅局之道的军费鹰派为何在军费不断上涨的游戏中败下阵来？前文已讨论过，美国的“大国竞争”军费上涨所呈现的一方面是不断创造新高，而背后却是增速放缓、联邦政府面临的赤字高压、两党军费政治、高额军费的合理性、军事与非军事国家安全投入的比较等问题，都在制约特朗普以“大国竞争”为基调的国家安全战略实行。

此外，特朗普在花钱问题上是摇摆的。一方面，他是鹰派的盟友，大力宣扬自己扩军强军的功绩；另一方面，他也不愿为不必要的东西多花一分钱，赤字压力已经使其在2018年底砍了五角大楼300多亿。

特朗普的白宫对于两党妥协抱有疑虑，为了逼双方“就范”（主要针对共和党），在8月国会休假前生米成熟饭，白宫一再宣称将采用为期一年的持续决议作为妥协无法达成的替代方案，即2020财年完全锁定在2019财年标准上。这样一来，虽然可以暂缓强制减支的问题，避免从7000亿水平急坠数千亿掉到2011法案规定水平，但以百亿计的增长损失（即便按民主党方案也是要涨的）是军费鹰派极其不愿看到的。作为回应，参议院预算鹰派便曾在7月初向白宫、财政部联名上书，对持续决议的念头进行严厉批驳。

特朗普十分得意于自己极限施压谈判术。在新财年的妥协问题上，白宫虽未做到极限施压，但其态度对于7380亿妥协方案的达成是有作用的。

到不了的7500亿

在“狼来了”的军费游戏中，主角是民主党与共和党军费鹰派，共和党预算保守派是声音较小的。不过在7月底的妥协案上，后者也是相对的胜利一方。

在今年5月到7月的拉锯战中，民主共和两党、众参两院的分歧直接体现在7330亿与7500亿这两个数字。民主党认为7330亿相对于2011年法案的不到6000亿上限已经是极大的提高。而共和党则觉得这根本是个伪命题，因为在2013年的强制减支危机后，无论军费政治多么动荡，最终总会以两年期的修正案来通过一个远高于2011年法案规定的数字。预算鹰派认为，民主党这种算法毫无意义，是典型的装傻。

另一边，民主党人拿赤字压力来回应。2017年共和党主导国会通过了大规模减税措施，而根据国会预算办公室的估计，2017年税法会在未来十年带来2万亿的赤字增额。这也是2018年秋季白宫对五角大楼预算申请案砍下一刀的重要原因。那一刀，令五角大楼7330亿的方案几乎作废而退回到2018年7000亿的水平。众议院武装力量委员会主席，民主党人亚当﹒史密斯是这种立场的代表。民主党人认为够用就行了。

军费鹰派则一再强调马蒂斯曾提出的3-5%军费实际增长目标，宣称任何7500亿以下的数字都无法实现强军目标，继而无法有效应对大国挑战。众院武装力量委员会二把手，共和党人索恩贝利便是这种意见的代言人。军费鹰派高喊额外冗余和灵活度的必要，否则，狼必来。

狼来了的后果会怎样？众议院海上力量与力量投送分委会副主席，共和党人罗伯﹒维特曼认为，少掉的170亿如果体现在美国海上力量方面，便意味着潜艇建造方面砍掉5亿、航母建造砍掉近4亿、航母燃料加注砍掉2亿、驱逐舰建造砍掉1亿。

在其他问题上，鹰派同样充满挫败感。比如他们对于陆战队模式的太空军成军颇为不满，但该模式在众院拨款案中得到了肯定，并在一年多的讨论中被多方面认为是在太空军已不可逆的前提下弥合美国军队、情报界以及军内太空资产和政治矛盾的合理方案。《中导条约》的布局也是一例。虽然美国后中导时代的研发、部署已使一些媒体和政策界比较紧张和敏感，但在军费鹰派来看是远远不够的。

“狼来了”还能喊多久

虽然2020财年拨款法案的出炉还有待时日，现在的授权法案不是最终作数的那笔钱，但未来两个财年的大形势是定了，军费鹰派输了。

怨天怨地怨人，军费鹰派在捍卫涨钱立场时，一个核心借口是2011预算控制法案。在军费斗争中，他们不厌其烦，一遍又一遍地讲着同一个故事：中、俄（特别是前者）在军事和地缘政治上对美国造成越来越大的威胁，而2011年的预算控制法案却令美国自缚手脚。但这故事，却不怎么有说服力。

不妨算一下账。从2017财年奥巴马政府以6200亿美元总结其任期军费上调，到特朗普在2018财年承接奥巴马预算，再到2019财年特朗普政府首次自主设定军费目标，突破7000亿大关，美国军费在过去短短三个财年已实现了20%的实际增长率。

现在的数字暂时停在了7380亿，而该数字并不包括接近1000亿的失业退伍军人债务偿还、能源部等国防安全相关开支、2000多亿的老兵开支。如果把这些考虑进来，2020财年的花在军队相关项目上的钱将轻轻松突破万亿。

以实际值计算，历史新高的背景板是伊拉克与阿富汗战争时期、是冷战高峰期的平均预算水平，是里根时期的峰值。

在华盛顿渡过了2011年后的首次、也是唯一一次自动减支震荡后，两党无论口水战打得多么火热，总会通过不断的两年期修正案缓解对军费的冲击。在2011年预算帽之上，美军得到了超过足够的“配平”。

此外，也是历年争端焦点之一，美军这几年从不受预算帽限制的海外应急行动账户中，先后“明”渡陈仓了60%进入基础账户。如果把类似这种预算控制法未能控制的钱都加起来，美军在2011年后所得比前一个十年，即阿、伊战争时期高出万亿不止。

军费鹰派的另一个问题是追求狭隘的军费开支。特朗普满足了他们，带来了约15%左右的增长，加上奥巴马的离职礼物，美国军费实际值在短短几年内增长了20%。但是，其他关乎美国国家安全的非军事类预算却遭到严重削减。

我们在军费政治的开篇谈到过，民主、共和两党在奥巴马时期的争论焦点便是开源与节流。特朗普是坚定的节流派，例如近几年造势颇大的五角大楼“整改”。五角大楼是全球官僚机构浪费大户，但是在扩军费的大前提下，这条路更像一出苦肉计。

同时期，真正提升了军费的方法是拆东补西，如在特朗普2020财年的预算计划中，80%的内阁机构被砍了预算。像掌握着核武钱包的能源部，虽然核武项目预算增长8%，其整体预算却缩水10%，其中便包括不扩散等关乎美国全球安全与战略稳定的项目。国务院和美国外援机构更是这几年的缩水大户，甚至出现高达1/4的削减幅度。

以上还是较为显性的不平衡。伴随军费猛增，特朗普政府在教育、医疗方面针对低收入阶层的政府补助开支削减都在2000亿以上。其中受到冲击最明显的却恰恰是美国军队。10多年前的美国全国人口普查便已显示，美军兵源愈加显著地集中在低收入阶层。这既成为过去20年特别是战争时期美国军地社会割裂加深、中低收入地区与大都市区割裂加深的背景，也可能在长期成为美军现代化演进、将竞争对手拖入新的代差优势区的制约因素。

当前这样拆了东墙补西墙的做法，是军费鹰派所乐见的，但显然不可持续。“狼来了”的戏码，还能唱多久呢？

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作者祁昊天，系北京大学国际关系学院助理教授。