对标国际竞争力最强自由贸易区，临港新片区的优势和对策
《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》要求上海自贸区临港新片区对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，更好地服务对外开放总体战略布局。与国内其他各类保税港区相比，上海的洋山保税港区和浦东机场综合保税区是目前我国最具国际影响力的“海关特殊监管区域”，具备建设成为国际高标准自由贸易区最好的基础条件。与国际高标准自贸区相比，上海保税港区的基础设施条件不差，货运量名列前茅，但是在功能定位、政府治理、营商环境、产业集聚和国际化水平等方面存在明显的提升空间。洋山港和浦东机场是临港新片区的重要载体，须对标国际竞争力最强自由贸易区的成功经验，结合实际和我国经济发展战略要求，秉持高度开放理念，高起点，尽快行动。
一、上海保税港区是我国最具国际竞争力的“海关特殊监管区域”
我国自由贸易区战略实践始于1990年，并一直以“海关特殊监管区域”名义存在。“海关特殊监管区域”是经由国务院批准，设立在我国关境内，在特定区域内实施税收等优惠政策，开展保税加工、保税物流、保税服务等多元化业务，由海关参照《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》实施监管的特定区域。海关数据显示，截止到2016年10月份，我国共有129个此类区域。“海关特殊监管区域”在不同时期为促进我国出口贸易，培育和支撑我国贸易地位，提升国际分工水平，承接国际产业转移和产业转型等，发挥了重要作用。
“海关特殊监管区域”包括六种形式，分别是保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。其中，综合保税区是开放层次最高、优惠政策最集中、功能最齐全、手续最简化的特殊监管区域。2008年6月，国务院对这六类区域进行整合，培植统一政策、功能，执行统一管理制度和监管模式，将具备条件的保税区、出口加工区、保税物流园区，逐步整合转型为保税港区或综合保税区，邻近海港的称为“保税港区”（如洋山港保税港区），设立在内陆的是“保税综合区”（如上海浦东机场综合保税区）。我国自贸试验区设立通常依托于各地海关特殊监管区域，原有的12个共包含了32个此类特殊区域。6个新设自贸试验区将覆盖更多“海关特殊监管区域”。
上海共有三个保税港区。其中，洋山保税港区是我国第一个保税港区，浦东机场综合保税区于2009年7月经国务院批准设立。这两个保税港区与外高桥保税港区实行三港三区联动运作，也是目前我国国际竞争力最强的“海关特殊监管区域”。这两个保税港区发展状况如下。
其一，两大港区的国际枢纽地位已经确立，港口服务效率和基础设施质量达到世界一流水平。洋山港全称上海洋山深水港，该港建成之后，上海港货物吞吐量和集装箱处理量连续多年位居世界第一。上海自贸试验区运行以后，洋山保税港区的水水中转功能愈发显现。上港集团公布的年报数据显示，2016年上海港洋山港区与东北亚主要港口相比，洋山港区水水中转比例为51.53%，仅次于中国香港，位居世界第二，高于韩国釜山港和中国台湾高雄港。浦东国际机场货邮吞吐量连续九年排名世界第三，2016年为344万吨（货邮吞吐量指货物和邮件的进出港数量，以公斤和吨为计算单位），国际业务占比80%。
其二，现有保税港区是“一带一路”和“长江经济带”战略交汇点，拥有全国范围最大的和经济体量最大的腹地经济群。港口腹地是指港口货物吞吐和旅客集散所及的地区范围。上海港口的直接经济腹地已扩散为整个长三角，而“长江经济带”战略推进进一步夯实了长江运输大动脉，上海间接腹地拓展到整个长江经济带11省市。
上图显示了我国四大港口的经济腹地范围。从中可以看出，与宁波、厦门和广州等另外三个大港相比，上海港的辐射范围深入到了西部，潜在腹地经济效应最大。
其三，两大保税港区部分实现了国际高标准自由贸易港的开放功能。它们位于上海自由贸易实验区内，总面积17.75平方公里，封关面积12.95平方公里，叠加了保税区、出口加工区和保税物流园区这三项功能，港区一体化运行，围网封闭，政府所有，企业经营，与外高桥“三区三港”联动，较高贸易便利化水平，在事中事后监管方面设计出“先进区、后报关”，“批次进出、集中申报”等便利化举措，等等。
二、临港新片区与国际竞争力最强自由贸易区的对标点
调查结果显示，保税港区与国际高标准自由贸易港相比在不少地方存在着差距。
1.功能单一，经济开放度低
保税港区以保税为主，设立初衷是促进出口和吸引外资。虽然与其他五种形式的海关特殊监管区域相比，保税港区的贸易自由度最高，但是海关监管的强度很大，投资、金融、外汇等业务也依然受到严格管控，进而不利于国际货物运输自由和上海国际航运中心发展。2016年，洋山港国际中转业务份额为10.7%。对比之下，伦敦、釜山等国际中转箱量都在50%以上，而新加坡、鹿特丹等的国际中转箱量超过80%。
2.营商成本高
一方面，贸易便利化水平低。例如，一笔正常进口业务从船舶进港到放行离港大约要3天时间，远超过美国、新加坡等地，且仅限工作日办理。另一方面，保税港区的主要功能是保税，向企业提供的其他实质性优惠极少，加上税制复杂，政策透明度低，令人难以预判。这些问题加上金融和外汇等方面管制无异于隐性市场准入壁垒，阻碍了潜在投资者，也束缚了港区经营者手脚。
3.治理体系冗杂
保税港区现行治理结构为六级，即“中央-地方-自贸区-保税区管理局-保税区综合服务中心-经营者”，每个上级又包含多个政府机构，因而被置于海关、国检、海事、边防、缉私、税务、外汇管理、市场监督管理、公安、交通运输和港口管理等部门的全面监管之下。洋山保税港区有十个驻区政府职能部门，浦东机场综合保税区有六个。各机构各自为政，部门改革措施难以在整体上产生效果。
4.法律地位不明确
保税港区由海关参照《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》实施监管，在实际操作中，区内企业进出口活动享受简化通关程序、关税和贸易环节税减免及其他优惠措施，因此保税港区和自贸试验区被许多人看作为事实上的“境内关外”。但是，目前尚无明确的法律条文界定任何一个海关特殊监管区域属于“境内关外”，含糊的法律地位导致各政府职能部门的监管之间协调不足。例如，保税港区被外经贸部视为“境内关外”，却未被免除海关常规监管，并由国家税务总局确定其税制安排；国家工商总局视其为“境内关外”，国家外汇管理总局却区分对待资本项目与经常项目，国际资本进出、金融活动、外汇业务等自由度不高。
5.风险控制认识和实践偏误
目前的政策实践中有一个现象是风险控制停留在港区内，重点在过程控制，而不是重点控制“二线”和进行事后监管。其结果，港区内海关工作量加大，监管更加严格。对非加工贸易企业特别是从事境内中转和国际中转业务的企业来说，自贸试验区和保税港区优势并不突出。
三、如何对标国际竞争力最强的自由贸易区
国际竞争力最强的自由贸易区虽然是其本国“境内关外”，但设立的根本目标是为了促进本国和本地经济发展。对标国际竞争力最强自由贸易园区，其实质是临港新片区如何从低开放度保税港区转型为高开放度自由贸易港。《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》已经为此规划出了基础框架。
首先，突破传统“自贸试验区”理念。国际竞争力最强的自由贸易区例如新加坡、迪拜等地的自由区以及中国香港等本质上是一处直接地深度参与国际市场竞争的“经济飞地”，而非自贸试验区的“升级版”。2017年，党中央、国务院就已经提出上海自贸试验区建设自由贸易港的战略设想，设立临港新片区是对此设想的切实回应和落地。
其次，在法律上明确“境内关外”地位。要对标国际竞争力最高自由贸易区，临港新片区首先应明确具备合法的“境内关外”属性。从长久发展来看，国际上重要的自贸区或自由港都拥有了单独立法。单独的法律规定既要符合中国特色，也须考虑国际经贸规则顺利接轨。珠海横琴自贸区探索的办法是设立国际仲裁院，借鉴或适用我国香港、澳门的商事法律。
第三，建立四级结构的治理体系。自由贸易港管理局划归地方政府直接管理，承担顶层设计、基础设施建设和协助招商引资等职责，与海关共同承担监管职能；除了必要的卫生、国土安全和移民等部门，区内不保留其他政府机构，相应监管退至“二线”；在顶层设计、依法经营和财政自给自足约束下，赋予经营企业高度自主权。
第四，营造自由和低成本的营商环境。自由贸易是自贸区的基本功能，提升贸易便利化水平是首要任务。WTO贸易便利化协定是贸易便利化的最重要国际官方文本，条款规定表述清晰而且操作性强，也是联合国、OECD等其他国际组织甚至商业机构衡量贸易便利化水平的主要依据。WTO贸易便利化协定第一部分是其核心内容。因此，建议临港新片区对照相应文本逐条梳理，打造国际一流的通关便利化水平。
第五，自由前提下的严格事后风控。对区内企业监管以充分信任为前提，以企业仓库为监管点，对非加工制造投入品以尽快通关离港为要旨；同时，严格事后监管和“二线”监管，必须高度维护我国和保税港区法律法规威严，对违法者的惩罚力度足以形成强大震慑效果，例如使其“彻底垮掉”并永久禁入。
（作者文娟为上海对外经贸大学自由贸易港战略研究院副院长）