国际湃丨大国竞争、领导力分散多元化时代，G20价值何在？
【编者按】
7月4日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）国际新闻部举行第一期“国际湃”线下活动，主题为“G20@大阪归来”，邀请了刚从大阪归来的3位记者（其中2人为澎湃国际新闻部记者）和1位G20专家共话G20大阪峰会上国际大佬们纵横捭阖之下的暗流涌动。本文为参加此次活动的复旦大学国际关系与公共事务学院副教授朱杰进据其在活动上的发言整理而成。今“外交学人”刊此文以飨读者。
与以往G20峰会不同的是，大阪峰会举行的背景是大国战略竞争加剧，随之而来的全球治理也表现出一些全新的特征：
（1）过程导向而非结果导向。以前在大国合作时代，G20注重结果导向，强调某次峰会要取得某项全球治理成果，比如G20伦敦峰会出台全球经济刺激计划1.1万亿美元。现在G20变成过程导向，包括设置议程和管理议程，大阪峰会的成就是为WTO框架下的数字经济和电子商务谈判设置了议程，为联合国框架下的气候变化谈判管理了议程。
（2）领导力分散化和多元化。以前的全球治理基本上是美国及其西方盟国主导的，而现在领导力则呈现分散化、多元化。在数字经济问题上，欧盟、美国、中国、日本等国家很重要；在贸易问题上，美国和中国很重要；在气候问题上，法国、中国和联合国很重要。大国竞争时代全球治理领导力不集中不固定，不同的议题领域可能会形成不同的全球治理领导力组合。这两个特征在G20大阪峰会的数字经济、贸易和气候三个最为关注的议题上表现明显。
数字经济：各方分歧大，但实现了议程设置
第一个议题是数字经济。这是今年日本安倍政府在G20大阪峰会上最为重视的一个议题，并提出了“基于信任的数据自由流动”倡议。从议程设置上看，安倍把数字经济议题放到峰会正式的四个议程之前的特别会议上来讨论。特别会议从6月28日中午12:15分开始，到12:25分结束，只有10分钟左右，但却成功设置了全球数字经济治理的议程。
从发言顺序的安排来看，第一位是中国国家主席习近平，第二位是欧盟委员会主席容克，第三位是美国总统的特朗普，第四位是WTO总干事阿泽维多，最后是日本首相安倍做总结。这实际上体现了中国、欧盟、美国、日本这四个主要行为体在数字经济议题上的话语权和实力分布，反映了全球治理领导力的分散化。
从发言内容来看，发言四方的意见分歧较大。中国强调数据流动的前提是国家安全，要确保数据的安全有序利用，同时要保留各国自主储存数据的权利，要保护发展中国家的数字权益，防止南北数字鸿沟进一步扩大。欧盟提出在保护数据隐私的同时要促进数据自由流动。美国强调自身的成功主要是基于数据自由流动、强大的隐私和知识产权保护，要确保5G网络的安全性和稳定性，反对数据储存的本地化，并提出将与世界上志同道合的国家一起促进数据的自由流动。WTO则强调了数据自由流动的重要性，认为数据碎片化对世界经济增长不利，尤其是对中小企业不利。一些大企业能够凭借实力获取数据，但中小企业很难。因此WTO支持数据自由流动。
在成果文件方面，特别会议发布了《数字经济大阪宣言》，宣布开启“全球数字经济治理的大阪轨道”。从宣言的参与国来看，印度在峰会现场，但拒绝参加这个环节的讨论。南非、印度尼西亚和埃及参加了讨论，但拒绝在宣言上签字。
需要说明的是，沙特本来也很反对数字经济，但仍然在大阪宣言上签字了，这表明G20的同行压力确实存在，因为明年沙特要主办G20峰会，如果它明确反对数字经济议题，这就不利于G20峰会的议题延续性，所以沙特没有这么做。印度总理莫迪和南非总统拉马福萨在解释为什么反对G20大阪轨道时提出，任何关于数字经济的讨论都应该在WTO框架下，不能忽视非G20成员的利益。实际上，印度真实的反对原因是认为现在制定数字经济的规则对印度不利，印度将近9亿人还没有利用互联网，未来几年，印度将有大量的人使用互联网，产生大量的数据，很可能会成为数据大国。因此，印度希望过几年以后再来谈数字经济规则的问题。
从宣言内容来看，数字经济大阪轨道已经不再是关于数据的自由流动，而是关于电子商务的问题，提出要以2019年1月25日达沃斯世界经济论坛上达成的《电子商务联合声明》作为谈判基础，到2020年6月在哈萨克斯坦阿斯塔纳举行的第12届WTO部长级会议上取得初步的成功，距离现在还有一年的时间。可以预想，在接下来的全球治理峰会中，数字经济的问题还会持续被提及，包括8月底举行的G7峰会、11月举行的金砖峰会以及APEC领导人峰会等都会继续讨论这个问题，这就表明G20大阪峰会的一个重要价值是实现了全球数字经济治理的议程设置。
贸易问题：中国展现国际领导力
第二个议题是贸易。由于美国的反对，6月8日在日本筑波市举行的G20贸易部长会议的联合声明中，没有出现“反对贸易保护主义”的措辞。在这次G20大阪峰会前，一些欧洲国家提出，要将“反对贸易保护主义”的措辞写进G20领导人宣言。最后，在《G20领导人大阪峰会宣言》（以下简称《G20大阪宣言》）第8条中提出，“我们要努力建设自由、公平、非歧视、透明、可预期和稳定的贸易投资环境，保持市场的开放”。有媒体评论认为，在这条声明中，除了没有用“反对贸易保护主义”的字眼外，其他所有与之相关的措辞都放进去了。
在WTO改革的问题上，宣言提出，“我们重申支持对WTO进行必要的改革以完善其功能，我们将与其他WTO成员一起推动2020年6月举行的WTO第12届部长级会议取得成功”。这就表明，即使G20大阪峰会无法解决成员国之间深刻的贸易分歧，但仍然起到了管理多边贸易治理进程的作用。
在领导力方面，美国和中国都展现了推动G20大阪峰会经贸议题取得成功的合作意愿。与之前美国拒绝讨论WTO争端解决机制问题的立场不同的是，特朗普政府在G20大阪峰会上同意讨论改革WTO争端解决机制的问题。《G20大阪宣言》提出“我们认为那些与WTO成员国正在谈判的规则相一致的涉及争端解决机制的行动是必要的”。与此同时，中国也同意进一步推进全球钢铁产能过剩论坛的工作，逐步解决产能过剩的问题。《G20大阪宣言》提出，“我们注意到全球钢铁产能过剩论坛到目前为止所做的工作，我们要求贸易部长们寻找方法来推进这个论坛的工作”。
此外，在中国国家国家主席习近平的发言中，还提到了中国将采取五大措施来扩大对外开放：进一步开放市场、进一步扩大进口、进一步改善营商环境、全面实施平等待遇、大力推动经贸谈判。在中美贸易摩擦的背景下，这实际上是中国单方面地宣布采取开放市场和促进自由贸易的举措，进一步展现了中国在G20贸易议题上的国际领导力。
气候变化：中法与联合国展现“后美国世界的全球领导力”
第三个议题是气候变化。一方面，G20大阪峰会实现了对气候治理的议程管理。在大阪峰会召开之前，有媒体报道称，日本安倍政府准备在今年G20的宣言中改变过去“19+1”的表述方式，弱化应对气候变化的措辞，不再提减排、去碳化等内容，目的是为了换取美国在美日双边贸易谈判中降低对日本的压力。又有媒体报道称，法国总统马克龙在峰会前扬言，如果G20大阪峰会的宣言弱化了应对气候变化的措辞，法国将不会签署这份宣言。
从最后峰会的宣言来看，基本上延续了过去两年在气候变化问题上的表达，表明日本并没有向美国的压力低头。《G20大阪宣言》第35条提出，“我们要利用联合国气候变化框架公约第24次缔约方大会所积累的政治共识，将之注入到2019年9月在联合国举行的气候行动峰会和12月在智利圣地亚哥举行的第25次缔约方大会。巴黎协定的签署方认为全球气候治理进程不可逆转，决心全力加以实施，并到2020年升级各国的国家自主贡献”；第36条提出“美国重申由于涉及国内工人和纳税人利益，决定退出巴黎协定，美国决定追求经济增长、能源安全和环境保护的平衡”。这实际上表明，大阪峰会仍然维持了G20气候治理“19+1”的治理架构，避免了全球气候治理进程的倒退。
另外，大阪峰会还在应对气候变化的具体行动方面有一些推进：一是能源转型。提出要采取统筹能源安全、经济效率和环境安全三位一体的方式来促进能源转型；二是气候友好型的基础设施。在《G20高质量基础设施投资原则》中明确提出，基础设施投资要有利于减少温室气体排放。
另一方面，在国际领导力方面，法国、中国与联合国三方在G20大阪峰会期间举行单独会议，发挥了全球气候治理的领导作用，被称为“后美国世界的全球领导力”。在美国退出巴黎协定，法国、中国和联合国共同发挥了领导作用，其中，法国提出了“气候融资和碳价”解决方案，并成功排除了土耳其和巴西可能仿照美国退出巴黎协定的可能性。中国则提出了全球气候治理“基于自然的解决方案”，这实际上预示了一种在没有美国的情况下全球气候治理领导力的新路径。
总体上看，大阪峰会是一次大国战略竞争时代的G20峰会，呈现出一些新的全球治理特征。有评论认为，G20大阪峰会未能在核心议题上取得成绩，双边会议的势头压过了多边会议，这实际上是对大国竞争时代全球治理特征的误解。在当前的背景下，对于G20，我们要保持更加客观理性的认识：一方面，G20不可能一下子改变大国之间的战略竞争，解决数字经济、大国贸易摩擦、全球气候治理等深刻影响人类历史进程的大难题；另一方面，G20在全球治理的议程设置和管理、协调全球治理的分散领导力上有着重要的价值。