智利模式：制度建设与经济腾飞
芦思姮
拉美翘楚：智利经济奇迹及其发展模式选择
拉丁美洲，作为世界银行明确界定的“中等收入陷阱”典型地区，在长达半个多世纪的历史沿革中，其发展路径彰显了若干共性，尤其反映在域内各国均不同程度地陷入了“资源诅咒”困境。具体而言，尽管早在20世纪中叶，拉美国家便开启了现代化进程，但地区丰裕的自然资源并未能对区域经济发展提供重要的物质支撑，反而助推这些国家生产结构趋于单一化，发展长期陷入停摆或衰退。
然而，在拉美地区普遍陷于发展困境的大背景下，出现了一个特例——智利。这一坐落于南美洲的国家，西临太平洋，拥有近1万公里的海岸线，与亚洲隔海相望，被称为“世界地形最狭长的国家”。国土面积约75.6万平方公里，全国总人口不足1800万，从这两项指标来看，智利并不占优，但却构建了拉美最为稳健而完善的社会经济体系。2010年，该国被纳入具有“富国俱乐部”之称的经合组织（OECD），成为拉美地区，除墨西哥以外唯一的成员国。国际社会将智利在自身现代化进程中所形成的成功经验与发展理念誉为“智利模式”。
值得指出的是，在这种发展模式作用下，该国成功跨越了对“中等收入陷阱”。根据世界银行的界定，一国或地区落入“中等收入陷阱”主要表现在当人均GDP达到中等收入水平低限——3000美元后，鉴于长期无法探索出一条新的发展路径，实现对高收入水平门槛的跨越，国家经济增长长期在一个区间内波动，一般而言，人均GDP难以突破10000美元。近五十余年来，拉美各国便徘徊于此，但智利却在一系列改革的推动下成功摆脱了这一陷阱，实现了质的飞跃。如图1所示，1960年，拉美与智利均已迈入了3000美元。自此之后的三十年间，智利人均GDP并未拉开与拉美平均水平的差距，甚至在七八十年代，明显落后于地区水平。然而，自20世纪90年代起，随着外向型改革的全面铺开，智利社会经济实现了腾飞，且在人均收入超过10000美元后，持续保持稳健增长，根据世界银行的数据，2017年，这一数字已超过15000美元；相较而言，其他拉美国家增速严重滞后，长年未能摆脱中等收入区间。
图1智利与拉美人均GDP变化情况（1960-2017）
从历史变迁来看，自20世纪60年代起，智利业已运行三十年的内向型进口替代工业化模式开始暴露出诸多弊端与局限性。鉴于此，1973年，皮诺切特上台，开启了该国长达17年的军政府统治。与此同时，经济改革全面铺开，国家转向新自由主义发展模式，调整产业结构，实行私有化，开放市场，拓展自由贸易。然而，这一过程并非一帆风顺，在80年代初席整个拉美的债务危机冲击下，该国经济曾发生严重衰退。在这种背景下，军政府仍然坚持这种外向化的改革理念与方向不动摇。最终自80年代末起，在经历了深度改革的“阵痛期”后，智利社会经济基本面趋于平稳。1990年是镌刻在智利历史上的一页。这一年，军政府“还政于民”，该国开启了民主化进程，而从图1中，如我们上文所述，同样自这一年起，智利驶入高速发展轨迹。特别应当强调的是，此后历届文人政府，鉴于对国家践行外向型发展模式必要性的充分认识，不仅未颠覆军政府时期的经济改革，反而有效保障了这一进程的连续性，并辅以若干社会层面的政策调整，旨在构建更为稳健高效的发展体系。
我们知道，一国经济的增长需要高效健全的制度作为支撑，完善的制度与经济增长之间是相辅相成、相互促进的。鉴于此，本文我们从制度视角出发，探求导致拉美地区这种增长趋异性的根源。拉美作为世界上自然资源最为丰裕的地区之一，其初级产品部门对该地区GDP与人口规模的贡献率具有压倒性地位，然而，资源的发现与采掘活动往往对各国制度质量产生下拉力。在近半个世纪的历史发展沿革中，地区资源经济繁荣扭曲了国家政治经济行为体对生产要素的分配结构，并导致国家工业化进程长期陷入停滞与断裂。
而另一方面，智利，作为全球最重要的铜矿产区与出口国，一直以来，矿产部门既是该国经济发展的命脉，亦是国家开启工业化与生产专业化进程的根基所在。这种重要地位无论是从其在该国经济存量中占据的比重，还是对公共财政的贡献率来看，皆是其他产业部门无法比拟的。可以认为，同为典型的资源型国家，智利却未陷入同其他拉美国家一样的低效发展轨迹，而是凭借其高质量的制度构建探索出一条成功的“智利模式”，从而摆脱了资源经济自身的波动性与不确定性。本文认为，智利之所以能够实现经济腾飞，与该国建立在资源部门的现代化发展模式及其衍生的优异制度禀赋是密不可分的。总体而言，可以从以下三重维度进行分析：政策实施的稳健性与可预期性、制度安排的可持续性与逆周期性、对外发展理念的开放性与多元化。
政策实施的稳健性与可预期性
拉美地区，除智利以外，其他各国在政党政权更迭中，意识形态与政策取向严重缺乏连续性与短视性。面对政治格局中存在的诸多不确定因素，各国领导人一旦上台，便将谋求更广范围的选民支持视为第一要务，为了在有限的执政周期内，谋求政治支持的最大化，致力于将资源高度集中投入到那些属于同一阵营且能够助其稳固政权的利益集团身上，与此同时，那些有利于国家社会经济可持续性发展的政策举措很大程度上被淡化搁置。在这种背景下，建立在资源经济基础上的拉美各国财政支出结构具有高度贴现特征。具体而言，政府在选举周期与预算编制过程中具有短视性，公共支出缺乏对从长远来看能够产生规模报酬递增效应的生产部门的激励。
然而，智利，作为其中的反例，自20世纪90年代实现民主化以来，该国政治生态具有很强的稳健性，即使左右翼政权通过选举发生更迭，政策分歧亦并不明显，即并不存在拉美政坛传统的“左转”、“右转”效应。在数届政府的共同努力下，各政治派别在国家核心发展问题上的立场呈现趋同性。这种特征无疑增进了政府承诺的可信度与政策的包容度，进而有助于投资者对该国政策的可持续性形成正向预期。
对此，笔者根据世界银行全球治理指数衡量了拉美诸国的政府效能与政治稳定性水平。结果表明，智利在上述两项数据中的优异表现反映出民众对公共部门运行质量、政策制定及执行有效性，政府承诺可信度，以及政权爆发动荡或存在安全隐患可能性等问题上均普遍抱有积极评价。
可以认为，这种特征对一国构建高效营商环境，进而增强对外资吸引力至关重要。在这一方面，政府存在一个对公共财政扩张与投资激励行为的权衡取舍。具体而言，为了最大限度获得公共财政收益，一国政府需要采取激励措施，吸引私人或公共部门开发商进行更多的投资，与此同时，需制定合理税率在不对投资产生“挤出”的前提下，谋求财政收入的最大化。从这个意义上来讲，国家在针对投资者行为进行决策时，有必要设计合理的制度环境，用以引导投资者不会对政府提高税收收入的行产生过度的负面反应。
然而，这种政策效果的达成需要企业对国家制度能力高度信任，特别是在其政策承诺履行方面。如果投资者对一国政策稳健性持有负向预期，那么任何相关政策信号的出现都将对投资流产生显著的阻滞效应。在拉美地区，大部分国家未能形成财政政策与投资行为的良性互动。以资源部门为例，资源开发企业普遍缺乏对各国政府资源管理体系运行质量与效率的信任，因此面对财税政策的波动，投资者所预期的风险溢价将更大程度地扩张。
这里我们将墨西哥与智利进行案例比较，以论证政策的可信度与可预期性是导致两国在财政目标达成与投资激励之间呈现不同结果的重要解释路径。研究发现，前者作为油气资源生产大国，从1975年至2008年期间，尽管资源相关的财政收入有所增加，但投资规模却显著收缩。依靠财政工具的上调，该国政府即使得以从本国国有油气公司（PEMEX）中征收更多比例的资源收益，但一系列社会经济动荡的出现，尤其是20世纪90年代中期金融危机的爆发，严重损害了国家政局的稳定，进而使其失去了对外资的吸引力[i]。在这一背景下，21世纪第一个十年，坎佩切湾，作为PEMEX公司负责开发的最主要的油田，由于缺少充足的外资注入，自2006年起，尽管正处于资源繁荣周期，产量却大幅下滑。可以认为，该国长期深陷财政收入扩张与投资提振的两难抉择中。
另一方面，智利则同时实现了吸引铜矿采掘部门投资与提高资源财政收益的双重目标。20世纪90年代初期，由于该国刚从皮诺切特军政府独裁时期实现民主过渡，政治制度与营商环境充满不确定性，为了在铜矿部门提振私营部门信心，以吸引足够的投资，智利政府采取了一系列税收优惠措施。事实证明，这种财政“折扣”是必要且有效的，一方面，智利国有铜矿公司（CODELCO）作为政府财政的主要来源，充分发挥其财政收益提取功能，而在勘探开采活动上尽量缩减投入；另一方面，私人部门在一段时间内充分享受税收激励，大力扩张投资，并提高了资源开发能力。经过近三十年的民主化进程，得益于宏观政治经济调控的高效，以及资源管理体系的越发完善，该国良好的政治信誉与制度运行稳健性在国际投资者中赢得了声誉。基于此，即使智利政府在资源开采谈判中，提出了谋求更高财税份额的举措，也不会引起外资的反弹。
制度安排的可持续性与逆周期性
近半个世纪以来，拉美地区日趋彰显的经济体系脆弱性严重阻滞了各国工业化与现代化步伐，这主要是由于过度倾斜于初级产品部门的经济结构所致。应当认为，一国生产性资本的积累，以及可持续发展规划的实行需要政府秉承可持续发展理念，充分运用公共政策手段，尤其是发挥调控工具的逆周期功能，以抵消资源经济自身的波动性。如果一国传统上构建了完善的政府财政分配机制，并审慎地应对大宗商品繁荣带来的额外收入暴利，那么通常来讲，这些国家便具备了抵御周期性冲击的能力。从这个意义上出发，根据世界货币基金组织的建议，主权财富基金是一项合理且有效的政策选项。
值得指出的是，这一机制的有效运行不仅需要在实践操作层面上经验的长期累积，更需要一个强大的政府角色作为支撑，因为在资源周期中，尤其是价格上行期间，做出大规模储蓄的决策在政治上颇具挑战性，政府需要顶住来自各方的压力，严格按照规定确保特定份额收益的存入。在这一方面，拉美各国政府普遍缺乏足够的能力与激励，以保障财富的可持续性积累。在经济繁荣期间，原本缺乏可信度的各国政府面临更大程度的现期支出压力，因此往往不得已放弃稳定基金或可持续性财政规则，这导致国家的逆周期性制度安排名存实亡。
自20世纪70年代起，一些拉美国家在逐步深化开展工业化进程中，尝试性地建立了稳定基金或有意识施行了一些逆周期措施，以期缓解国际大宗商品的价格波动。进入21世纪后，各国正式构建了基于自然资源收益的主权财富基金机制，旨在通过制度化运作将一部分资源收益节省储存，并将其投向改善基础设施、特定教育和培训计划、技术能力创新等领域。然而，不可否认的是，这种具有逆周期功能的财政安排在拉美地区仍然稀缺。在主权财富基金研究所统计的全球70项基金中，拉美地区仅占8席，而智利占据其中的四分之一。尽管拉美不少国家设立了相似的收入平滑机制，但只有智利与特立尼达和多巴哥两国对这些资金的利用拥有长期规划；此外，根据收入观察研究所的观点，地区范围内，只有智利的稳定基金机制在切实发挥作用，其余国家的相关机制并未有效履行职能。
近十余年来，智利实施结构性平衡财政规则，以期将周期性经济波动下的财政支出水平与铜价波动的负面溢出隔离开。对此，国家铜矿部门收益管理体系具有高度透明性，且政府对逆周期财政工具的功能与定位进行了明确的规定。举例来讲，该国经济和社会稳定基金的创设旨在进一步弥补增长下行或铜价低迷时期的财政缺口。这一制度安排的收支情况带有明显的逆周期特征，截至2017年底，收入共计约218亿美元，分别积累于在铜价处于“超级周期”的2007年至2008年，以及全球金融危机和欧债余波后国际大宗商品价格企稳回升的2010年、2012年与2013年；支出总计109亿美元，主要为应对2009年的全球经济冲击，以及2014年以来国际铜价进入下行周期时，为陷入低迷的国内宏观经济注入激励。尤其是2009年，在抵御全球经济危机的攻坚期，智利政府做出决断，将此前两年所积累资金总额的一半用于救市计划，这一举措不仅使主权财富基金机制有效发挥了社会经济稳定器作用，亦标志智利政府以结构性平衡为目标的逆周期经济管理制度走向成熟。
对外发展理念的开放性与多元化
对外政策的选择是智利实现经济腾飞的一个重要制度要素。近三十年来，鉴于与亚洲隔海相望的特殊地理区位特征，向亚太地区倾斜是智利政府一贯坚持的经贸政策基本立场。具体而言，作为全球多边自由贸易规制的积极倡导者与践行者，多年来，该国一直寻求向亚太国家敞开大门，拓展对外贸易关系多元化发展，尤其是深化同中国的关系。这种倾向在其对一系列环太平洋区域、次区域合作与一体化组织的正向立场中有所彰显，如亚太经合组织（APEC）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、拉美太平洋联盟等。
可以认为，智利一向奉行的自由开放理念，与拉美很多国家以高关税与贸易保护主义为特征的内向型发展模式不相符，然而，这种外向化偏好恰恰顺应了近年来国际经贸格局的变化趋势：一是以WTO为代表的全球多边贸易规制能力逐步下降，自由贸易协定在全球范围内大规模盛行；二是在当今世界经济增长中心从大西洋转向太平洋的大背景下，尤其是2009年全球金融危机以后，包括中国在内的多个亚太新兴经济体成为全球发展的新增长点。基于上述两点，智利以更加务实而开放的政策立场，通过签署双边自贸协定，积极拓展与亚太国家，尤其是新兴市场的关系，力图推动经济关系多元化发展。
作为世界经济自由度最高的国家与签署自贸协定数量最多的国家之一，一方面，智利政府深知亚太国家人口众多，市场广阔，对原材料，尤其铜矿的需求潜力巨大，双边贸易呈现高度互补性。因此，多年来，一直致力于同亚洲各国进行自贸协定谈判，截止2018年底，与智利签署自贸协定的亚太国家与地区已逾十个，尤其值得指出的是，智利是第一个与我国签署并更新自贸协定的拉美国家；另一方面，多年来，智利一直希望能够在亚太区域经济一体化进程中发挥更大作用，并将其自身定位为“亚太与拉美的纽带”，尤其为亚洲国家与面向大西洋的南美洲国家搭建桥梁。在与亚太国家拓展联系方面，智利进行了大量的实践与尝试，已成为拉美国家中处理亚洲事务经验最丰富的国家之一。
应当指出，智利这种对外政策取向不仅能够使其通过降低对传统目的地——欧美市场的经贸依赖度，增强本国自身经济体系抵御外部风险的能力，而且可以充分利用新兴经济体的发展红利，为本国获得新的经济增长点提供动力。
智利对外政策设计的自由开放性亦体现在对外国资本投资的包容度上。众所周知，该国在经济自由度、营商环境、经济体系廉洁度等投资环境指标中均位居拉美榜首，甚至在全球排名中名列前茅，这体现在该国对外资实行国民待遇，所有外资一旦合法进入智利便与其国内企业享受完全相同的待遇。此外，为鼓励科技研发和新能源项目开发，智利政府出台了一系列税收优惠和资金支持措施。这些制度条件无疑能够提高跨国企业对该国投资的回报预期。
启思与展望
经过半个世纪的历史沿革，智利政府成功探索出一条立足本国国情的现代化发展模式，非但没有像其他拉美国家那样落入“增长陷阱”，反而创造了经济奇迹，成功迈入了高收入水平国家行列。从制度归因来看，享誉世界的“智利模式”主要得益于三个层次的禀赋特征：政策实施的稳健性与可预期性、制度安排的可持续性与逆周期性、对外发展理念的开放性与多元化。更深层次而言，该国之所以能够构建其他域内国家所无力实现的高效规制体系，与其健全的国家治理能力及相匹配的价值取向密不可分：
其一，从国家治理能力来看，根据拉美开发银行的界定，在民主社会中，国家能力尤为反映在获得胜选者是否能够履行对选民的承诺，以及民众是否能够诉诸于问责机制保障自身权益。为了度量这些概念，笔者根据世界银行数据库，对各国在政府跨期可信度与政治包容性层面的绩效进行了比较分析。研究表明，智利在上述两项指标中皆表现突出。就前者而言，智利民众普遍对其政府具有推动政治共识与协议的制度能力形成了正向预期。值得指出的是，对于资源丰裕型国家来说，在周期性因素影响下，短期巨额资源收益的涌入将产生极大的吸引力，诱使国家政府或政治精英为谋取私利，诉诸于失信行为，如撕毁已与资源开发商达成的财富分配协议，这种单边强制性行为在拉美地区屡见不鲜。然而，智利政府却能够在相关政策制定过程中促成利益攸关者之间达成协议，并随着时间推移严格按照契约规范执行。
就后者来讲，新制度经济学认为，政治包容性体现在社会将主权让渡给国家，以换取公共物品的行为，以及在这一过程中，国家与社会通过契约所达成的关系性上。从这个意义上来讲，制定的政策包容性越强，领导者对公共计划的重视程度就越高。就智利而言，政府能够有效发挥作为全体公民代理人的角色，与此同时，诸如立法、司法机构，以及公民社会等问责机构亦能够充分履行职能，对政府兑现承诺及行使权力方面产生制衡、监督、约束作用。
可以认为，智利国家政治生态结构民主机制制度化程度较高，形成了以增进集体福利为核心的选举竞争，且国家对于横向与纵向问责制的功能履行具有较为完善的制度保障。这种兼顾公平与效率的国家治理体系，保障了该国以稳健性、逆周期性与多元开放性为基本特征的政策制定与实施，这不仅优化了社会经济结构变迁的可预测性，亦成功规避了资源经济高波动性所造成的扰动风险。
其二，从价值取向视角出发，智利之所以能够形成对经济具有正向作用的高效制度体系，除了国家治理能力的完善以外，价值取向要素同样不容小觑，尤其是对共识意识的培养。我们知道，域外很多国家成功摆脱“中等收入陷阱”的案例充分证明了政策框架的有效实施往往基于全社会对一揽子旨在实现国家可持续发展的目标计划达成了共识，如对内生性生产能力构建、对资源收益的逆周期利用、提高对技术创新投资等。然而，拉美地区，尤其是资源丰裕型国家，恰恰缺乏理性利用公共财政的社会协调机制，进而无法保障这些资源收益管理与再投入的连续性与有效性。
在这一背景下，智利在建设面向发展的制度文化层面上“一枝独秀”。一方面，如上所述，该国在地区范围内，凭借主权财富基金的高效运行，在资源财政管理上成为拉美国家的典范。追根溯源，智利政府之所以能够实现资源收益的稳步积累，而未如同其他国家一样，屈从于政治压力，诉诸于现期消费，很大程度上是基于全社会就政府审慎使用矿产收益的方式，以及构建储蓄/投资长效机制的必要性达成了广泛的共识。应当指出，这种制度禀赋对企业与个人的寻租腐败意图形成了有效遏制，从而提高了该国铜矿部门收益管理体系的透明度。根据全球治理指数的显示结果，在拉美官僚制度质量普遍被腐蚀的大背景下，智利高质量的监管体系使其幸免沦为私营企业集中寻利的对象。
另一方面，新制度学派指出，制度变迁过程往往具有“惰性”，只有当预期收益高于实施成本时，才可实现。资源经济本身固有的特征容易加剧资源支出的短视性。历史经验表明，智利各届政府顺应改革诉求，制定了适合本国国情的社会经济措施，向全社会展现了其外向型经济模式对国家所产生的巨大发展红利。在这一趋势下，各项改革成效开始显现，并逐步释放了正外部性，尤其提振了人们对政府绩效的信心，进而对政府政策选择产生的潜在收益予以积极地预期。这种价值取向改善了社会成本—收益结构，最终促成全社会形成了从面向个人利益的腐败文化向基于国家发展利益的共识意识转变的变迁轨迹。
就中长期而言，智利政府对未来发展方向进行了契合实际的规划，坚持立足资源部门的比较优势，通过构建更为完善均衡的制度结构，深化以生产专业化与对外关系多元化为基点的外向型发展方针。这里特别指出的是，当前，该国已在两个方面展开了有益的政策调整，以期使国家可持续发展利益与全球经贸结构变迁诉求更为紧密地结合：
其一，众所周知，我国是智利最大的贸易伙伴及最重要的铜矿出口国。近年来，在“新常态”背景下，我国经济结构升级使贸易需求偏好发生转变。顺应这一趋势，智利政府致力于适时调整生产结构，提高初级产品附加值与价值链的优化升级，这不仅有助于满足我国民众在结构调整中新的需求偏好，更能够增强智利本国自身经济体系应对外部不确定性的能力。
其二，2019年对于智利是具有重要意义的一年，这是因为该国即将成为APEC峰会与全球气候大会的主办方。智方对这两项盛事抱有殷切期待，积极寻求作为东道主，统一各方立场，切实促成这些多边治理机制取得成效。尽管当前存在一定的外部施压与扰动因素，尤其来自美国方面，但应当明确，智利政府捍卫自由贸易，反对保护主义，构建多边贸易体制的基本立场不会改变，这是因为历史上，正是得益于这种开放性的全球化条件，该国实现了经济腾飞，而在未来，该国亦将继续利用这种利好因素，为国家拓展更广阔的出口市场与对外关系，以及进一步探索新的经济增长点提供机遇。
本文原刊于2019年6月号《文化纵横》杂志。
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