社区更新·展|上海彭浦镇②:从“爱你没商量”到协商平台

澎湃新闻记者 冯婧
2019-06-26 20:57
来源:澎湃新闻

【编者按】

静安区彭浦镇(原闸北区)于2015年7月启动“美丽家园”建设,截止目前,共有40多个住区进行了综合性的社区更新改造。“美丽家园”引入了公众参与,成为上海社区规划师制度的早期探索者。在社区更新中,政府如何搭建“协商平台”? 如何提升公众参与的有效性?社区协商还面临哪些挑战?对此,澎湃新闻采访了上海市静安区彭浦镇人民政府副镇长姜鹤,规划背景出身的姜鹤认为,以前的政府是“爱你没商量”的主导者,而今正逐步向搭协商平台的引导者转变。以下为此次采访的具体内容。

2019年4月底举办的“彭浦镇既有住宅加装电梯社区方案咨询交流活动”上,上海市静安区彭浦镇人民政府副镇长姜鹤(右一)与远龙公寓的居民交流。远龙公寓是上海首例整个小区全部加装电梯的小区。澎湃新闻记者 冯婧 图

澎湃新闻:近年来,在上海彭浦镇的社区规划、社区更新领域,政府的角色在如何变化?

姜鹤:在全区大力推进开展的“两美建设”中,彭浦镇2015年开始的“美丽家园”、2016年开始的“美丽街区”等大规模实践,给我们提供了很多探索机会。最早的社区更新项目一直被认为是工程项目,比如“平改坡”工程,和社区更新、社区规划关系不大。随着上海中心城区逐渐由增量发展向存量更新转变,规划也从单纯的空间物质层面,转向社区资源的再整合。

我们现阶段实践中,社区规划和更新主要分为三个层面展开。一是最迫切、最直接问题的响应和解决,比如停车问题、环境卫生、屋面漏水等,满足居民基本生活的需求,增加获得感;二是社区环境品质的改善,社区配套设施的完善,如中心花园、健身步道、适老设施等,提升幸福感、安全感;三是小区整体形象提升,文化氛围的发掘和营造,满足居民的精神追求,让居民有荣誉感、归属感。

从实践来看,目前社区更新的参与方主要有几方面:一是居民业主(如业委会);二是社区组织(如居委会);三是服务管理单位(如物业公司);四是政府部门(如彭浦镇政府、职能部门);五是其他(如第三方服务机构、企业、社会组织等)。

在这些参与方中,以前政府更多是“包揽者”,像大多数“爱你没商量”的父母,包揽所有事情。但我们在实施推进中发现,这种大包大揽的传统方式会产生很多问题,所以慢慢转向“统筹协调”下发挥各方作用的主导者,现在我们正在尝试搭建“协商平台”,成为社区更新的引导者、推动者。

当然,具体实践中,政府需要根据小区和面临问题的具体情况,充当不同角色。比如在自治能力强、条件较好的成熟小区,政府尽量搭平台、做协调,以引导、鼓励、协调为主;而在自治基础薄弱、基础条件差的小区,政府还是起到主导、组织、推动作用,并在过程中促进小区自治能力的提高。

澎湃新闻:在解决具体的社区问题时,政府如何搭建“协商平台”,建立协商机制?

姜鹤:最初我们也想过,要不要自创一个新平台和机制,后来我们对现有的基层社区在运行的协商平台、机制进行了一些梳理研究,发现现有的平台、机制有基础,也有效,其实可以通过好好重新整合利用这些平台、机制,来实现我们的目标,这样运作起来参与各方更熟悉,更有据,更便利化。

比如,社区的自治平台是 “三会一代理”(指决策听证会、矛盾协调会、政务评议会和群众事务代理),可以和社区更新中的公众参与结合在一起。如社区规划师提出“美丽家园”的方案、具体议题,可以开“决策听证会”邀请居民来参与;如果中间遇到矛盾,就可以启动“矛盾协调会”;项目完成后,会举行“政务评议会”,来对实施效果开展回顾和反馈。

而涉及区域的问题,则可以通过“1+5+x”共治平台予以协商(指以社区的党总支为核心(1),领导社区民警代表1人、居委会主任1人、业委会主任1人、物业公司负责人1人、群众团队和社会单位负责人1人(5),X包括驻区单位负责人、楼组长、党员志愿者等),比如社区更新中发现小区的停车位不足,需要和周边区域借用,就和对面的小区、单位协商,共享停车位资源。

涉及政府部门的问题,还可以通过启用 “约请机制”(指居委会可以约请政府职能部门的工作人员来社区解答问题)来协调、协商机制。

通过上面社区协商平台的结果,最好还要形成一定的约束力,即根据《中国人民共和国城市居民委员会组织法》、业委会“三项规约”(指《业主大会议事规则》、《小区管理规约》、《专项维修基金管理规约》)、《物业管理条例》等提供法律层面的赋权和保障。比如,“美丽家园”的方案要经过业主大会的投票,超过三分之二的居民同意才会实施。

澎湃新闻:如何提升公众参与的质量和有效性?

姜鹤:首先是全过程的参与,其次是分层次的参与,再后是步步深入。

全过程的参与主要是指,从社区议题的提出开始,社区相关各方就参与进来,并贯穿整个方案制定、实施、反馈评议过程。在我们美丽家园建设中,从小区存在的问题、解决方案制定、建设实施、竣工验收、反馈意见,居民业主以美丽家园自治小组等形式,都参与了进来。

分层次参与主要考虑的是问题涉及面和议题的大小影响。社区中的问题分大分小,涉及的居民范围也不同,这就需要合理设定范围,公众参与的范围还是要围绕核心居民,没有必要一个局部小问题也进行全体业主讨论。

步步深入则是进入社区,就问题、议题、方案,首先会同居民区党总支和社区的“三位一体”(居委会、业委会、物业公司)协商,再和楼组长、群团组织、居民代表等沟通,然后居民(业主)大会上汇报、充分协商后小区公示,最后进行业主投票。

有个早期的商品房小区做了半年的社区规划,从2016年底持续到2017年上半年,但最终由于居民意见不一就没有实施。这个小区规模比较大,分三期建成,约有1万多居民。存在不少问题,其中比较突出的是停车位紧张,道路两边停满了车,如遇紧急情况消防车或救护车无法顺利进来,其中部分居民提议把部分绿地改成草坪砖式停车位,留出生命安全通道,但另一部分的居民就坚决反对。

有一段时间,我们每个周末都在和居民开会讨论解决方案,考虑大多数居民周末有空,我们专门借了附近学校会场,经常是这周参加的居民同意了,下周参加的另一批居民就反对,社区规划团队还有人被反对方案的居民骂哭了。我们就安慰她,这就是直面居民时的正常情况。有些居民还是比较直接的,合他的心意就会夸你,不合他的心意就会骂你。

虽然至今还没有实施,但给我们提供了很多思考。社区更新中利益是分大小的,小的利益好谈,大的利益就比较难协调。利益点也是分位置的,这个地方需要监控,那个地方需要私密。利益也是分群的,虽然居民都想改善小区环境,但居民个人的具体利益诉求和关注点不一样,比如有车的和没车的关注点就不一样,如果针对一个议题、一个小区去讨论就很难达成共识。不过,通过社区居民参与,也让很多居民认识到了那个社区的问题。经过了这些,团队也成熟起来了。

从近几年实践总体来看,小区的面积在5万至8万平米,住户1000户左右,大概3千多居民,这样的小区既有一定规模和资源、能力,又是比较容易达成共识的。小区规模太大,就不容易达成共识;小区规模过小,资源、能力又不足。

公众参与还有一个好处。如果居民充分参与了,协商过了,不仅了解了整个议题和议程,也会更加理解,会遵守自己投票同意的决定,这样民意基础就有了。在实施过程中,容易取得居民支持,有的居民还会帮忙说话,跟反对的居民解释。有居民帮着说话,在社区做事就会容易很多。比如,有个小区要拓宽道路,有一户相邻居民一直反对,导致无法施工,其他居民就上门去跟他解释。

澎湃新闻:社区更新的资金从何来?后期如何维护?

姜鹤:目前,主要的资金来源还是政府,比如彭浦镇的“美丽家园”项目,区里今年约有1亿左右的投入。总体还是分类施策,对老旧公房小区,一般是政府托底。如商品房小区,我们试行政府资助管理、设计、监理等二类费用,业主自筹施工费用。同时,我们也鼓励社会资金的投入,如企业资金的注入,但一般都会有条件,比如加广告。

对于社区更新的后期维护,现在提倡共建、共治、共享,日常维护基础是物业管理。区里也一直在推动,先后颁布了《物业管理达标考核奖励办法》和《小区物业托底保障办法》等,会奖励优秀的物业公司,也会淘汰不达标的物业公司。此外,核心还是靠社区治理,取决于基层治理能力的不断提升。

另外,人和环境也是互动的,环境可以塑造人。环境更好了,人的行为也会更友善,小区运行维护也会走向正循环。比如有的小区就按照社区花园的方式把植物交给居民去打理。一些居民也会慢慢转变思维,不再只考虑自己的利益,也会更多考虑别人的感受,考虑公共利益。有的甚至成为社区骨干,在社区治理上反而更有说服力。

澎湃新闻:“美丽家园”算是上海社区规划师的起点性尝试,目前运行效果如何?

姜鹤:现在的规划领域主要有三个方面,一是给政府提供服务;二是给开发商提供咨询;三是给社区提供方案和服务,做微观层面的社区规划和更新。

我们“美丽家园”有个固定的社区规划师团队,来自同济规划院二所的规划团队,他们最初提出的模式就是PPP(Pengpu Participatory Planning)——彭浦参与式规划。我们几年做下来,是这么理解的,要应对社区中繁杂的问题,每个社区规划师背后其实都有一个团队。社区规划师应该是社区的参谋者、参与者、推动者,他们提供专业的建议,提出具体、形象的解决方案,是更有说服力的专业第三方,也是社区不同参与方之间的沟通桥梁。

社区问题是多种多样的,所以,社区规划师的涉猎面要广,要接地气,懂得和老百姓沟通。如果上来就说功能定位、结构分区,老百姓听不懂。

我自己也是学规划出身的。传统规划中,是很难聆听具体的居民意见的。我在这些年学会了如何跟居民打交道,能听懂他们的诉求,找出他们的利益点。我觉得,了解基层的需求,会让规划真正扎根群众,基础更加扎实,也更有说服力。

澎湃新闻:在社区协商方面,还面临哪些挑战?

姜鹤:社区的新问题不断出现,群众对美好生活的向往,居民的需求在不断提升,以前小区里绿化,种麦冬就可以。现在居民可能想要草坪,甚至樱花大道。居民的利益点比较分散,而且会更加注重自己的利益。有些利益之间的矛盾很难调和,比如邻避设施。此外,不同小区的情况不同,自治能力不同,形成了一定分化。所以,目前的情况是,需求提升,利益多元,利益分化,矛盾的调和难度加大。

政府的角色还是要调整,搭好引导性平台,做好自治共治,保持开放的态度,看哪种方式最有效,引导动员不同的积极力量。我们还是要做好基础工作,比如,现在推进的加装电梯,我们会去做好可行性调查,看看哪些老旧小区技术上是适合加装电梯的。面对不断提升需求的未来,我们也要更多地提升自身的创新思维、底线思维和群众工作能力。

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关于“社区更新观察团

澎湃新闻市政厅栏目发起的“社区更新观察团”,希望把积极从事社区更新实践,想要一起完善社区的人们集合起来,一起观察,一起漫步,一起讨论。“社区更新观察团”将对上海五个不同类型的社区更新实践深入考察;相关实践者将以“城市漫步”的形式,分享在地经验,并与关注社区议题的更多人,在 “空间正义”与“社区赋权”的框架之下,共同探讨社区的未来。

    责任编辑:吴英燕
    校对:施鋆