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外交学人

杨言宏论丨从地区合作看新时代中俄全面战略伙伴关系

澎湃新闻特约撰稿 杨成

2019-06-07 14:53  来源:澎湃新闻

莫斯科时间6月5日,中国国家主席习近平和俄罗斯总统普京在莫斯科共同签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》。
与2001年和2014年正式定义的全面战略协作伙伴关系及其新阶段相比,习近平主席和普京总统不仅在话语上为中俄关系赋予了“新时代”的表述,也在行动上通过设定新的议程为其获取更具内生性的新能量。从此次国事访问中双方签署的各种文件内容看,强强联合的地区合作网络可能正在全面铺开,新时代中俄全面战略协作伙伴关系的“地区时刻”即将到来。
地区合作:从边境地区到“两江”机制
对于中俄关系而言,地区合作并不是一件新鲜事。70年前,新生的中华人民共和国和苏联建交后,中苏合作的重点地区就设定在东北,苏联动力对“共和国长子”的经济可谓贡献巨大。在中苏两党出现分歧、中苏关系转恶甚至一度出现局部冲突时,两国通过绥芬河、满洲里等边境口岸仍维持了少量的小额贸易。
中苏关系在上世纪80年代中后期逐渐缓和后,首先对地区合作重新爆发出强大活力和激情的同样还是中苏边境地区。在习近平主席此次访问前夕刚刚合龙、为新时代全面战略协作伙伴关系提供最佳注脚的黑河-布拉戈维申斯克公路桥,正是由苏联阿穆尔州政府于1988年首倡并获得中方高度认可的地区合作设想。苏联解体后,上个世纪90年代的中俄关系最活跃的版块当属跨境跨地区合作,部分边境地区几乎是全民从事边贸。
回顾历史可以发现,中俄关系中的地区合作维度在70年来的交往中,在绝大多数情况下,都呈现出单一的边境合作依赖的情况。尽管双方的不同城市建立了友好城市关系,各地区也分别形成了运营得较好的、一定的合作框架,但整体而言,中俄地区合作的偏好和惯性是显而易见的。这和两国不断抓量提质的全面战略协作伙伴关系的迫切需求并不匹配。而且,双方领导人意识到,1990年代兴盛一时的“倒爷”贸易等形式在获得短期繁荣后,给中俄关系的进一步发展带来了很多负面因素。
包括地区合作的中俄关系开始进入调整阶段,双方都有意识地将合作重点聚焦到有政府参与的大项目合作上来,期待规模效应的充分释放。慢慢地,中俄全面战略协作的发展型一体化模式初露端倪,其主要特点包括:
一是由国家决策、中央和地方政府出面组织、发动和协调各方面力量(主要表现为国有或者国有控股公司)进行经济合作,得到政府的政策或者财政等支持。
二是完全或者在较高程度上体现了政府的政治意图或者合作意愿,两国的高层领导人在其中起着重要的推动作用。
三是合作项目所涉及的领域往往关系到合作参与国家的国计民生,因而通常具有战略意义和战略影响。
四是合作与协调机制主要体现为定期会晤机制与政府磋商机制,主管部门通常是参与合作的具体国家的核心管理部门。
五是合作的主体——企业,及管理方——政府是在相互博弈中产生共同对外立场的。其中,中央政府和地方政府之间的利益协调同样具有关键意义。
六是合作的主要目的在于以此来提升两国经济合作的规模、档次与质量,从而强化整体意义上的双边关系。
这一模式在地区合作中迅速应用。2007年,中俄两国元首共同商定协调两国地区发展战略。2009年9月,经两国领导人批准,《中华人民共和国东北地区和俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009-2018年)》开始正式实施。作为这一规划纲要文本起草、谈判和实施的参与者,我可以负责任地说,这大概是中国外交第一次把互联互通作为核心竞争力予以推出。
当时中方的考虑是,通过基础设施建设的全面对接,营造出有利于中俄边境地区合作的良好环境,降低彼此的交易成本,催生共同发展、共同繁荣的新前景。问题在于,俄方在基本认可这些原则的同时,在第一轮谈判中就提交了项目合作清单,中方基于对等的考虑也请东北三省和内蒙古自治区东部地区提交了相应的项目,作为规划纲要的附件。随后在实施规划纲要的过程中,俄方一直将附件中的项目合作认定为优先方向,其结果是正文本身规定的互联互通的落实反而退居次要地位。中俄地区合作需要新的议程。
也正是基于这样朴素的考虑,中俄地区合作第一次系统地超越了传统的东北-远东范围。2012年,伏尔加河联邦区和长江中上游六省区的“两江”合作机制正式形成,背后的战略考虑是选择不接壤且拥有发达产业链和投资能力的地区开展跨境合作,为中俄全面战略协作伙伴关系提供新的增长点。两国地区合作从此进入了两条腿同时前进的新阶段。
新时代地区合作传递出的中俄关系信号
近几年来,这种重点地区平行合作的模式取得了较好的成效。中俄成立了中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会,组建了中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区实业理事会,定期举行中俄地方领导人对话会,“伏尔加-长江”合作机制也保持了良好的运转。
新时代需要新思维,新时代需要新动力。在本次发布的中俄关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明中,两国领导人确认了研究建立并运行新的地方合作平台的共识。普京总统此后的一番对外表态透露了其中的玄机,包括俄罗斯中央联邦区、中国南方沿海地区等不同地方的战略对接已板上钉钉。新时代的两国地区合作的地理范围必将在已有的传统的东北-远东和新增的伏尔加河-长江流域的基础上进一步扩大,这正是基于“两江”合作良性循环效应的顶层设计。一个可能的情境是,中俄地区合作从此将逐步进入长江、珠江、黄河、东北四条地区合作带多点开花、全面推进的新阶段。
这种全新的合作格局将向外部世界传递出准确、明晰的信号:即中俄全面战略协作伙伴关系在新时代只会前进,不会后退;中俄全方位合作有强大的内生动力,不会轻易受到外部因素的干扰。在国际体系渐趋失序、大国竞争不断抬头的情况下,中俄地区合作的全面升级,不仅将为两国的双边务实合作带来新机遇,同时也会产生超出双边合作的附加政治和经济效应。
目前,两国元首已经为中俄地区合作绘制了一幅新蓝图。今后的关键则是,如何将顶层设计转化为可操作的路线图并产生大量新成果。显然,提升地区合作的有效性是其中应有之义。新时代,我们也需要以更长远的战略眼光、更深邃的战略远见、更持久的战略定力,扎扎实实而不是浮于表面地落实两国领导人有关地区合作的战略共识。在新时代全面战略协作伙伴关系启航、在其“地区时刻”出现高光的历史节点上,保持战略清醒不仅迫切,也有必要。
责任编辑:朱郑勇
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