阿登纳基金会丨零工经济：劳动力市场的机遇还是风险？

【编者按】

本文第一作者Matthias Schäfer是德国阿登纳基金会政治与咨询部经济政策研究小组负责人。第二作者是基民盟/基社盟联邦议院党团可持续发展议会顾问委员会政策顾问。

本文讨论了涉及零工经济的若干问题，包括零工经济的定义、规模，零工经济所预示的劳动市场发展趋势，具体到德国的与零工经济相关的争议，以及解决相关争议的应对举措。

本文有德文和英文两个版本，英文版原题“Gig Economy: Opportunity or Risk for the Labour Market?”，2019年4月30日发布于阿登纳基金会网页。

阿登纳基金会（Konrad-Adenauer-Stiftung，KAS）是一家德国智库，以联邦德国第一任总理康拉德•阿登纳（1876—1967）的名字命名。成立于1964年，前身为德国基督教民主联盟（基民盟）1956年创建的“基督教民主教育工作学会”，总部设在德国首都柏林。

据美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）2019年1月发布的《全球智库报告2018》（2018 Global Go To Think Tank Index Report），阿登纳基金会在“全球顶级智库（美国和非美国）”分类排名中列第16位。

以下是对该文英文版的摘译，略去注释，个别地方有简化。文中观点只代表作者个人，请读者明察。

一、零工经济概述

零工经济是劳动力市场的一个部门，指雇主通过线上平台给自由职业者或自雇人士布置短期任务。

工人按照完成的任务计件取酬。这一类平台包括个人交通服务平台Uber，外卖平台Deliveroo、Foodora，德国的家政服务平台Helping。这些平台将很多顾客和独立承包人有效连结起来，因而它们的商业模式被认为将对塑造未来劳动力市场产生极大影响。

为这些新兴的工作形式进行清晰定义或归类十分困难，因为诸如共享经济、众包工作，零工经济和平台经济之类术语本身就缺乏清晰的定义，使用上也缺乏统一。新职业类型的发展正在挑战甚至重新定义“雇主”、“雇员”和“公司”之类的传统词汇。合约用工、定期合同或兼职等非典型雇佣形式正日益取代传统的工作日——这是自德意志联邦共和国建立之日起便通行至今的对雇佣关系的标准理解。

有别于经典的自我雇佣，零工经济中的平台在寻求服务的顾客和执行任务的工人之间发挥了中介作用，并向使用者收取一定的中介费。

二、定义和划界

“零工经济”（gig economy）这一术语初现于2009年金融危机达到顶峰时的美国，当时许多遭解雇的人都成了自我雇佣人士。如同音乐家参演不同的演奏会，零工工人也是一件一件地接零活。

虽然新的雇佣形式难以定义归类，零工经济还是构成平台经济的一个子类。

云工作（cloud work）和零工主要有两点区别。首先，云工作与人及工作所处的地点无关，零工则依赖地点。大多数情况下，比如在外卖订单、家政服务或维修服务的交付过程中，顾客和承包人之间是个人接触。

其次，众包工作平台上的任务是广而告之的，任何在该平台上注册过的会员都可接活，零工则是分配给当时负责该项工作的特定个人。

有时平台经济被描绘成共享经济的一部分，但工艺和服务能共享到何种程度却仍存争议。图1所示的共享商品与协调工艺和服务之间的区分看起来颇为合理。这一区分的重点不仅在于强调商品是共享而非拥有，更在于强调商业服务的提供。由于零工经济、云工作和众包工作之间的界限模糊不清，人们在讨论中常常会忽略它们之间的区别。但平台经济和共享经济两种现象都令区别雇员和承包人困难重重。

三、零工经济的规模和范围

一方面各公司几乎不披露数据，另一方面各新职业模式间界限模糊，因此零工经济的从业人数难以确定。劳动经济研究所（IZA）发现，众包工作和零工在德国的分布很难测算。也就是说，零工和众包工作对德国劳动力市场的影响较小（尽管零工和众包工作依旧具备政治上的重要意义）。（劳动经济研究所，是一家位于德国波恩的私立研究机构。——编注）

麦肯锡全球研究院（McKinsey Global Institute）2016年的研究《零工经济的爆发式神话》（Exploding Myths About the Gig Economy）调查了来自美国、英国、德国、瑞典、芬兰和西班牙的8000名参与者，发现有20%-30%的可受雇人群（按年龄划分）有过自我雇佣的工作经历。虽然零工经济在过去几年里持续增长，参与调查的人中却仅有15%的自雇者从业于零工经济。70%的受调查者表示，它们选择自我雇佣是出于灵活性方面的考虑。大部分受调查者将零工经济作为赚外快的副业，这些人多为学生或退休人员。在德美两国，平台工作多被视为副业而非主要收入来源。

德国工会联合会（Deutscher Gewerkschaftsbund）估计，德国约有二百万人在平台经济中就业，其中一百万为众包工人。对比劳动经济研究所学者Holger Bonin与其合作者2017年的发现，以及德国统计在册的自雇者人数为四百万人，德国工会联合会的估计有夸大之嫌。

平台自身公布的雇佣数据为测算零工规模提供了充分依据：2017年有2600名外卖派送员注册在Foodora旗下，其对手Deliveroo则有1500名派送员。2018年8月的数据显示，德国有15万间公寓在Airbnb上待租，在Helping上注册的保洁员有1万人。Uber出租车业务目前可调度约1500名柏林的出租车司机，占出租车市场份额的大约20%。

考虑到商业模式的多样性，对零工经济中的活动予以量化颇具挑战性。尽管美国联邦储备银行的一项研究认为，当前社会对零工经济的关注已超越经济领域，零工仍大有可能牵涉到更多方面。

四、平台经济预示的劳动市场发展趋势

在这样的背景下，国际劳工组织（ILO）2018年的研究《数字劳务平台及未来的工作》（Digital Working Platforms and the Future of Work：Towards Decent Work in the Online World）对75个国家的3500名参与者，以及亚马逊（Amazon）、Mechanical Turk、Clickworker、CrowdFlower 以及Microworkers这五个微型任务平台进行了调查。

国际劳工组织注意到，通过在线平台和智能手机应用（Apps）外包劳务已成为一大趋势。这一趋势带来的问题是，新的雇佣形式缺乏适当的规范和法律框架。该研究强调了与平台工人相关的三大主要问题：缺乏社会保障；缺乏倡议和共同决策权；酬劳不足、经济依赖性高。

对在Clickworker平台注册的德国众包工人的深度访谈显示，只有7%的人收入超过德国最低工资水平，17%的人称众包工作是他们主要的收入来源，44%的人表示他们除众包工作外再无其他有偿工作。

比如，众包工人的社会保险通常要从其他工作获得，或由合伙人提供。

倡议和共同决策权问题方面，该研究突出了下列要素：

众包工人在不同平台、同一些国家的分布；不用在场，同事间接触少，单人作业；高竞争性；可被替代感。

基于上述发现，国际劳工组织要求社会保障和保险体系为新兴的职业形式做出适当调整。

五、德国当前的问题

（一）雇主/雇员争论

国际劳工组织的上述发现还引发了德国有关如何处理平台经济中雇佣问题的争论。尤其是在劳动和社会保障法中如何对零工工人进行归类这一问题，目前主要靠公开的政治辩论。

1.自雇还是受雇

零工经济中的任务是有形存在且建立在客户与工人个人沟通基础之上的，因此社会保险尤为重要。大体上，零工工人被当作自雇者。因为零工工人自己负责执行合同，没有自己的雇员，因此“一人自雇”（solo self-employment）这个词也相当频繁地被用到。

平台虽只充当中介，有一些平台却挑战了自雇和依附型合同（dependent contracting）的区别。依附型合同提出的问题是：既然零工工人为平台工作，那么他们到底应被视为自雇者还是受雇者？另外，通过引入“类雇员”（arbeitnehmerähnliche Person）这一概念，德国的立法正在缩小自雇者与雇员之间的差距。

“类雇员是来自《家庭劳动法》（Heimarbeitsgesetz）的一个法律术语，该术语订立的初衷是为独立记者之类自由职业者提供法律保护。类雇员一词涵盖所有在经济上有依附性且需要保护的从业人员。被视作类雇员的进一步条件是为某一个人工作，且至少全部收入的一半来自这份工作。这一术语有效覆盖了因缺乏业务整合而不能被归入此类的依附型雇佣。然而这一法律上的‘桥梁’并不应用于零工工人，因为他们理论上是为多个雇主工作的。”

不论最初是将零工工人划归自雇人员、类雇员抑或雇员，零工工人的工作条件才是决定因素。

2.灵活性

工人不能将承诺的灵活性视为理所应当。每天在特定时间固定分配到固定订单（例如高峰时段的餐饮订单），这妨碍了工人自主决策的范围。在平台上长时间的非活动状态可能导致工人的业绩分数下降，甚至被淘汰出平台或智能手机应用——也就是说，无法再收到和完成订单。因此零工工人每月或者每周必须干够一定小时数，才能保住他们的业绩分，保持活跃度。

3.使用条款

为保证一定的质量标准，平台为零工工人制订的使用条款和行为准则可能远非举止礼貌、确保质量这些一般性标准。

美国的一起法律诉讼凸显，个人乘车服务商Uber及其对手Lyft都制订了特定的驾驶员行为准则，平台的签约司机必须遵守。Lyft对轿车的清洁度及司机与客人的联系规范都有明确规定。如有违反，平台保留取消司机使用平台服务的权限。这些规定限制了零工工人就如何完成自雇任务做出自主决定的程度。据此，美国法院将平台归类为公司，将司机视为雇员而非独立承包人。尽管两家公司都不认可这一归类，法官却认为两家公司的主要收入来源是提供乘车服务而不仅仅是它们提供的调度。没有司机，这两家公司无法进一步运营。

4.质量管理跟踪

为确保订单顺利且高效分配给各个工人，公司会收取工人们换班时的GPS定位信息。尽管平台声称此举只为质量管理，工人们却要时时受到监控。公司利用这些数据进行绩效排名（平均时间内完成的订单数量或出车次数），并确定付给司机完成订单的报酬。工人们对他们的数据是否有其他用途一无所知。

（二）中介还是雇主？

评价零工的关键问题是：平台到底算中介还是雇主？

德国民事法庭对民法典第611a条的重新定义说明，这些类别之间的区别是模糊不清的。将多样而复杂的劳动力市场划分为简单且互不相容的类别的尝试已告失败，故而有必要为雇佣合同找到更具包容性的定义。

平台何时变为了雇主？专门从事派送工作，身着相关公司制服并处在监管之下，这样的工人看起来更像是雇员而不“只是”零工工人。由此，德国的Foodora和Deliveroo等交易平台应算作电商公司。

最近柏林一项对比Foodora和Deliveroo的案例研究认为，智能手机应用，从而是那些公司，对它们的工人有很高的权威。这在Foodora那里看起来还更加合法，因为Foodora明确雇佣了它的工人。Deliveroo运用了一些行业通行做法，但仍将其工人归类为独立承包人。尽管众包或零工平台的使用条款表明，那些工人任何时候都是自我雇佣，且他们与平台或客户的任何接触都不构成雇佣关系，但显而易见，那些使用条款对将平台归类为公司具有决定性意义。在有些情况下，公司对所属工人拥有很强的权威，伤害到它们的“承包人”的独立性。由此，那些公司和它们的工人进入了介于“单纯”的中介和雇主之间的法律上的灰色地带。它们的属性最终要由雇佣关系亦即社会司法来判定。

如果平台的使用条款强烈要求其工人必须履行义务，平台就必须把工人当成雇主对待。按照这个论证，伦敦一家法院判定Uber必须落实其司机的权利。他们应被当作雇员对待，因而享有最低工资和假日工资。为回应公众对它们在雇佣方面惯常做法的谴责，其他平台订立了一些替代性措施。Uber的竞争对手Lyft引入了司机养老金计划，Airbnb确保房主不会承受第三方带来的风险。

如果被当作自雇者，零工工人就不享有提出倡议和代表的权利。德国2017年发起的名为“送达的限度”（Liefern am Limit）的倡议行动，旨在为供职于Lieferando、Deliveroo 以及Foodora这些平台的零工工人实现公平和稳定的工作条件。这一行动要求取消临时合同，成立工人理事会，更妥善保护工人的权益。因薪金结构面临调整，薪金遭延迟发放，工人需要承担高昂的个人装备花费（印有公司标志的外套和包袋），工人举行了抗议活动。随着媒体的高度关注迫使Deliveroo退出德国十座城市，活动取得了部分成功。

Deliveroo的司机早在建立工人委员会的努力失败后即发起了该行动。平台管理层开除了参与员工，由此制止了该行动的蔓延。Foodora也因不够尊重其工人和雇员的权益而遭遇批评。Foodora的司机都是雇员，有全职的，有兼职的，还有打工的学生。全职雇员可以成立工人委员会。尽管没有试图阻止员工成立工人委员会，Foodora依旧忽视了大部分司机的诉求。Deliveroo的司机以独立承包人为主。自从发生工人委员会事件，Deliveroo就开始持续削减雇员人数。

（三）平台公平竞争了吗？——竞争法和零工经济

除了雇员的劳动权益和责任等问题，传统经济部门还声称零工经济可能违反了竞争法。

在德国，有关是否禁止Uber的争论主要围绕如下问题展开，即Uber是仅提供搭载服务的中介，还是实际上已建立了一套与德国城市出租车业务形成竞争关系的体系。2015年3月，法兰克福一家法院判定Uber违反了德国的竞争法。随着判决生效，UberPop于2015年年底关闭其业务。（UberPop是Uber旗下在欧洲设立的业务，允许普通私家车接送乘客。——编注）

Ube的调整是建立UberX。UberX不再给私人司机分配订单，而是将客户分配给专职司机和有营业执照的司机。公司保证每位司机都有执照。在柏林，UberX比传统出租车便宜约20%-30%。UberTaxi依通用出租车标准给传统出租车计价。

（四）欧洲的法律现状

随着公众对平台经济的法律问题日益关注，欧洲议会要求制订一个指针明确的欧洲共同法律框架。但欧盟明确支持平台经济这种新兴的商业结构。只要平台遵从劳动法和竞争法（需调整），欧盟委员会就明确支持它们的发展。其目的不是保护业已妨碍创新的旧有经济模式，而是着力构建推动创新的法律架构，并确保对平台公平课税。

（五）德国的法律状况

在德国国家层面，诸多讨论聚焦于平台服务的法律责任，涉及税收、社会保险，以及适用于零工的法律条款应优化到何种地步。

德国联邦议会科学服务委员会（Deutscher Bundestag Wissenschaftliche Dienste）的一份报告强调，平台工人的地位尚未在社会法中确定。类雇员这一法律术语不能用于零工。

联邦经济与能源部的一份报告显示，花样翻新的新兴雇佣形式已经超出了当前法律范畴。此外，《家庭劳动法》已过时，需要调整更新，覆盖平台经济中的工人。一人自雇者应更多融入社会保险体系。该报告进一步强调，有必要调整工作时长和劳动保护法规，因为《工作时间法》（Arbeitszeitgesetz）和相关权益只能依据当前定义适用于雇员。

（六）解决途径——适当规范和调整

当前的讨论表明，对平台经济进行法律调整的尝试主要面临两个问题：劳动权益和竞争法。对雇员的传统定义占据核心位置。

1.涉及劳动权益和竞争法的不同思路都在探讨中

对Uber之类经济服务的严格规范或禁止可能很快就会与欧洲立法相冲突，因为按照欧洲的立法，新的经营模式只要遵守劳动法规，就不会被禁止（见上文）。

另一端的尝试是对传统经营模式放宽劳动法和竞争法方面的约束。这些尝试旨在支持创新和新企业进入市场。

德国雇主联合会（Arbeitgeberverbänden）认为，德国的劳动法已足够完善，可以应对数字经济带来的挑战。德国垄断事务委员会（Monopolkommission）主张对现有法律进行评估，检视其是否阻碍数字企业进入市场。另一方面，妨碍现有企业适应新的竞争对手的法律必须加以调整，以确保所有市场成员有一个公平竞争的环境。（垄断事务委员会，是一个就竞争政策制定、竞争法和规制等问题向德国联邦政府提供专家意见的独立委员会。——编注）

2.劳动合同和“雇员”定义

平台经济中怎样的合同才适用于工人？这一争论引出了现有法律和法律定义是否充分的问题。如不充分，则必须重新定义“雇员”这一法律术语。

国际劳工组织的报告（见上文）质疑，为平台和零工经济制订新的专门合同是否能有效改善零工工人的法律地位。

不同国家已经尝试形成介于“常规”雇佣和自我雇佣之间的雇佣形式，比如德国的“类雇员”。但最大的挑战是，如何面对层出不穷的新兴企业和雇佣结构拿出一个通用的应对之法。

此种情况下，汉斯伯克勒基金会（Hans-Böckler-Stiftung）警告称，因临时工对公司的忠诚度不高，对公司的长远发展和生存不是非常关注，因此增加使用用工合同从长期看会对公司的生产力和产出质量造成负面影响。（汉斯伯克勒基金会是德国工会联合会的研究和推广实体，成立于1977年，设在德国城市杜塞尔多夫。汉斯•伯克勒，生于1875年，卒于1951年，是德国政治家，德国工会联合会首任主席。——编注）

六、展望：变革的经济的潜力——创新平台

当一些产业和服务业部门将平台经济的出现视为威胁之时，其他行业企业则看重创新的机遇和新市场的开拓。家政服务平台Helping的共同创建人强调，他们的公司不与产业部门的保洁公司竞争，而要为保洁工提供保险，由此挑战家政清洁黑市。

《经济学人》杂志报道称，牛津大学一项研究表明，自Uber开展业务以来，美国城市出租车司机的平均工资增加了。这似乎表明，当司机用更少的时间等待新顾客，他们的工作效率提高了，从而平台经济的资源获得了更为高效的利用。

而且，在平台经济中工作是填补劳动力市场低谷阶段的就业机会。另一项研究发现，在Uber注册的司机中有三分之二的人六个月后便不再处于活动状态，这意味着他们可能已经回到更长期的或永久工作岗位。

更进一步，很多零工对人员资质要求不高，因此为在传统劳动力市场中挣扎的人提供了就业机会。只要不破坏对工作灵活性的承诺，平台提供的生活工作两不误的工作看起来比传统的朝九晚五的工作更有吸引力。

数字化和重要性日渐上升的服务业可能增加人们对灵活雇佣形式的需求。因而零工经济不应被当作对实体市场的孤立挑战，而应被视为由创新和技术进步驱动的劳动力市场的进化。为零工经济找到适宜的指导方针是个机遇，不仅让我们面对并探讨新出现的雇佣形式，也能积极补充、革新和塑造新兴的雇佣形式。

（本文由黎明明摘译）