中国城市中心｜城市百问：就业重点区域锁定城市群和都市圈

中美贸易谈判正在进行中，美国提高关税打压我国高科技产业等措施的出台，近期会对外贸企业以及国际资本在国内的投资等产生影响，并会直接影响到我国近期的就业形势。因此，如何把损失降到最低，通过稳定社会的各项举措抗御风险，并增强我们在谈判中的自信，增加就业是关键。

目前我国二产就业呈下降态势。2012-2017年二产就业人数持续五年下降，从2.32亿人下降到2.18亿人，而二产就业人数占总就业人数的比重也从30.3%逐年下降到28.1%，五年间下降了2.2个百分点，平均每年下降0.4个百分点。这里也有资本替代劳动和技术替代劳动的因素。随着城镇化水平的不断提高，而工业化进程并没有完成，所以二产在国民经济中的比重相对下降是重要趋势。2012-2018年，二产增加值占比从45.3%下降到了40.7%，六年间下降了4.6个百分点，平均每年下降0.7个百分点。

与此同时，三产就业呈现上升态势，从1978年开始，三产就业人员就呈现持续增加的态势，从4890万人增加到3.48亿人，同时，三产就业人数占总就业人数的比重也从12.2%逐年上升至44.9%。主要原因是城镇化带来城市人口的高度集聚，人口密度的提高有助于提升服务业的规模效益，并形成新增城市人口和高密度人口之间的相互服务需求，同时也要求城市公共服务水平的提高，进而带动各项服务业的发展。

三产就业上升的另一个原因就是科技创新的带动，创新经济和互联网人工智能的崛起，一方面要求企业增加研发的比重；另一方面，新经济模式也带动了依赖于互联网和人工智能的新就业模式，无论快递还是外卖，或者网约车等，都大幅度带动了就业的增长，如阿里菜鸟创造了300万人的物流大军；美团外卖和蜂鸟配送目前的外卖骑手分别超过270万、300万；全国网约车司机约超8000万人。城市三产就业的上升，在很大程度上也依赖于传统服务业的支撑。中低收入人口对低成本的需求，也在城市的不同空间和领域内增加了就业机会。

人口流入的都市圈和城市群地区仍然是未来增加就业的最重要的空间载体。我国三大城市群和新兴起的内陆城市群，就业人数稳定增长，2010－2017年京津冀、长三角、珠三角和成渝城市群的全社会从业人数分别增加了723万人、975万人、409万人和385万人。而传统的老工业基地和中西部的中小城市以及县城，基本上都属于人口流出地区，比如，河南周口、贵州遵义人口流出分别多达280万、180多万，而河南的固始县流出人口68万。人口流入说明就业机会在增加，人口流出说明就业机会在减少。未来的就业机会在人口流入地区，而不是在人口流出的中西部地区的中小城市和县城。

都市圈和城市群地区的超大城市或特大城市的人均收入水平远高于中西部的三四线城市和县城。2018年北京、上海、深圳的全市居民人均可支配收入分别是62361元、64183元、57544元，是四川宜宾（23665元）的2倍多，是湖北黄冈（19144元）、贵州毕节（16856）的4倍左右。按照经济规律来看，就业的寻租行为也是人口流向高收入地区的必然选择。同样外出打工就业，当然要选择工资收入高的地方。而且在人口流入地区，由于人口的高密度和外来人口的相对集中，可能创造的新增就业机会远远大于人口密度较低的中西部三四线城市和县城。

随着城镇化水平的提高，超大城市和特大城市会出现工业企业外溢的现象，像华为将部分业务从深圳搬迁到东莞松山湖就是很好的例证。随着轨道交通的发展，工业企业外迁的空间半径从原来距城市中心30—50公里，逐渐扩展到2个半小时经济圈。由于劳动力成本和土地成本的攀升，都市圈的工业也会向中西部条件比较好的地方集中转移。工业的转移在一定程度上带动了中西部地区就业机会的增长。但是目前在中西部地区劳动力就业的流向仍然是二线城市为主，基本上也是特大城市为主导的就业空间。

根据我国目前的人口流向看，三大都市圈和新兴的城市群仍然是未来容纳就业的主要载体。虽然国际经济关系的变化可能会影响到我国的宏观经济变化，并直接影响到就业的增长。但是都市圈和城市群可容纳的就业机会远远大于中西部的三四线城市和县城。2018年新生代农民工占全国农民工总量的51.5%，其中：“80后”占新生代农民工的50.4%；“90后”占43.2%；“00后”占6.4%。以往外来农业转移人口在面临经济风险时回家务农的现象，随着这些农民工二代“80后”和三代“90后”长期在城市就业和生活，甚至接受城市的教育，返乡继续从事农业或在中小城市或县城寻找就业的可能性会大大降低。因此未来增加就业的政策重点，应该是充分发挥都市圈和城市群吸纳就业的能力，并创造更多的服务业就业机会，减缓经济风险可能形成的就业压力。

首先要加快落实中央12号文件《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系》和国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知精神，鼓励人口流入地区的各类城市推进农业转移人口市民化过程，稳定长期在城镇就业的外来人口在城市的消费和投资预期。启动内需，带动消费、投资和就业增长。

其次，把增加就业的重点从返乡创业和支持人口流出地的中小城市和县城，调整为强化人口流入地区接纳就业的能力，并采取多方面措施，鼓励吸纳外来农业转移人口从事服务业就业。要增加城市的包容性，同等对待常住人口和外来人口的就业安排。

再次，要调整目前的城市治理政策，结合我国城镇化进程的现实，避免过高提出城市的发展标准，减缓城市的各项清理政策，如治理穿墙打洞、统一规划招牌、拆除违建、整治农村大棚等极端化的一刀切行为，并充分利用城市的人口聚集功能和新增的消费需求，增加满足城市居民生活切实需要的各种市场化的摊点。对城中村的改造要尊重当地农民的自愿，允许农民利用出租房进行经营和租赁，政府要做好服务。

然后，要增加对中小企业的贷款，放宽条件。对于环境的整治，要因地制宜，防止环境和生态治理的极端化行为。要从支持中小企业发展的前提下，帮助中小企业解决环境和生态保护问题，并设定一定的期限逐步解决。

还有，就是增加对新经济的宽容度。各级城市要防止以非本地户口为由限制网约车和快递人员的就业行为。对网约车、快递、共享单车、外卖等新的就业形式，应予以鼓励。城市政府要采取更为宽容的行为，逐步规范和解决这些新经济模式可能出现的问题。政府可以采取PPP的方式购买集约节能的新经济服务。

再有，根据消费郊区化的特点，鼓励发展都市圈郊区旅游业和农家乐，开展多元化的旅游服务。并通过新型的休闲度假和参与式运动型旅游等，增加就业机会。特别是结合2022冬奥会的开展，发展冰雪旅游，通过冰雪旅游产业的发展，带动有条件的地方，形成冰雪装备制造、冬季服装以及雪场各类服务业的就业空间。

我国有14亿人口，蕴含着巨大的消费市场空间，同时8亿多的城镇人口和成千上万个各类规模的城市，提供了巨量的潜在就业机会。根据经济发展规律和城市发展规律，就业与经济发展水平、人口密度以及城市的人口规模有直接的关系。解决新增就业问题，重点应是已经容纳并且具有丰富的就业机会的都市圈和城市群地区。而不能倒退到几十年前，仍然依赖农村和农业或者是县城，按照传统的就业渠道，解决农业转移人口回乡低水平就业问题。那个时代已经一去不复返了。

（作者李铁系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，徐勤贤系中国城市和小城镇改革发展中心副研究员）