波兰国际事务研究所丨世界贸易组织改革：挑战和前景
【编者按】
本文作者Damian Wnukowski是波兰国际事务研究所国际经济关系和全球事务项目分析师。学术专长为国际经济关系、新兴市场以及波兰与非欧洲国家经济合作。
本文围绕“仲裁程序”、“发展中国家和市场经济地位”、“多边协定谈判”等议题简要讨论了世界贸易组织改革所面临的挑战和未来可能的进路。作者认为，在缺乏共识的情况下，无法排除出现诸如“美国退出世贸组织”这样的激进行动。
本文原题“WTO Reform: Challenges and Perspectives”，2019年5月13日发布于波兰国际事务研究所网页。
波兰国际事务研究所（Polski Instytut Spraw Międzynarodowych，PISM）是一家波兰智库，1996年经波兰议会批准成立，设在波兰首都华沙。其经费由波兰国家财政提供，业务受波兰外交部指导。据美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）2019年1月发布的《全球智库报告2018》（2018 Global Go To Think Tank Index Report），波兰国际事务研究所在“全球顶级智库（美国和非美国）”分类排名中列第86位。
以下是对原文全部内容的翻译，略去原文中的超链接。文中观点只代表作者个人，请读者明察。
全球贸易体系正处于危机之中，人们质疑这个体系收益分配不公，且跟不上技术之类经济中的变化。作为唯一参与制定国际交易原则、解决贸易争端的组织，世界贸易组织（下称“世贸组织”——译注）是这一体系的焦点所在（2017年，其164个成员国的贸易总额达到全球的98%）。
在世贸组织运行24年之后，人们对该组织的评价出现了模棱两可的结果。尽管在贸易自由化方面被认为进展不大，但世贸组织仍取得了一些成功，例如行政壁垒降低了。此外，通过接纳新成员（主要是2001年中国的加入），自由贸易的益处正被世界上越来越多的人口分享。然而，世贸组织也出现了失灵的情况，例如，目前仍在正式进行中的多哈回合（Doha Round）谈判破裂了，该谈判旨在降低农产品和服务领域的贸易壁垒。随着全球经济出现变化（包括新兴市场的重要性日益增加），越来越多的成员国注意到世贸组织改革的重要性。
关于改革的争论
在唐纳德·特朗普总统领导的美国行政分支立场的推动下，有关世贸组织改革的讨论势头越来越强。美国尖锐批评世贸组织，认为它无效、对美国不利，并暗示美国可能退出。
美国已经转向贸易保护主义措施，例如，它在2018年对钢铝产品征收关税，这影响到它与欧盟、印度等国家和地区的相关贸易。然而，美国贸易保护措施的主要目标是中国，美国人指控中国采取不公平贸易手段。为试图推动变革，特朗普行政分支升级了与中国的紧张关系，包括加征关税（2018年9月加征的关税在今年5月初被大幅提高）。针对美国的行动，其贸易伙伴推行了报复性关税，并向世贸组织提出申诉。在这样的背景下，世贸组织的效率，尤其是它的仲裁体系，对世界贸易体系的稳定至关重要。
何以改革世贸组织的诸多建议已经提出，原因即在于此。比如，2017年开启的欧盟、美国和日本贸易部长三方会议，2018年成立的中欧工作组，2018年10月在渥太华举行的世贸组织13个成员国非正式会议（美国和中国未参加），都提出了相关改革建议。在布宜诺斯艾利斯举办的2018年二十国集团（G20）峰会同样提出了这一议题。在世贸组织内部，尤其是在发达国家和新兴市场之间，就改革这一组织，分歧已经出现。
仲裁程序
世贸组织的争端解决机制（DSS）被认为是该组织的一个主要优势，因为它有助于避免贸易战。自1995年以来，世贸组织成员国就涉嫌违反组织规则共提出超过500多项申诉，其中有350多项得到裁决（成员国遇到涉及自身“重大利益”的案件时，也能够作为第三方介入到申诉方和被申诉方的诉讼之中）。成员国可就专家小组的决定向常设上诉机构（AB）提出上诉。特朗普行政分支指控上诉机构的法官逾越了他们的法定权限, 且案件解决时间太长。
为给变革施压，美国阻挠了常设上诉机构新法官的任命。自2018年10月以来，上诉机构从全员时期的7位法官减少到只剩3位法官（做出裁决要求的最低人数）。这对上诉机构的工作效率和处理案件的速度产生了不利影响。2019年12月，剩余法官中有2名将卸任, 如果没有新的任命，上诉机构的活动进而整个仲裁机制将陷于瘫痪。这将使争端的解决脱离世贸组织，转而以双边方式进行，这可能导致贸易关系中断和该组织的边缘化。
2018年11月，12个世贸组织成员国（包括欧盟、中国和印度）提出了上诉机构危机的解决方案, 其中包括限制争议条款的解释范围，以及世贸组织成员国就上诉机构活动开展年度讨论。在2018年12月的另一项提案中, 中国、欧盟和印度还提出了其他改革建议, 包括将上诉机构成员人数从7名增加到 9名, 并将他们的任期从4年延长到6年。
发展中国家和市场经济地位
谈判的关键议题之一是世贸组织对发达国家和发展中国家的划分, 发展中国家可以享受特殊和差别待遇（SDT）, 例如延长实施各项规定的过渡期。每个世贸组织成员国决定它属于哪个阵营（发展中国家占成员国的三分之二），其他成员国则必须接受这一决定。随着全球经济力量平衡发生变化, 关于特殊和差别待遇的改革被提出。在2018年9月的一项联合声明中, 欧盟、美国和日本呼吁保持 “发展中国家” 地位的经济发达国家接受新的承诺 （这主要适用于中国）。
另一个有争议的议题是政府在经济中的作用。例如, 政府的干预可能增强国内生产商对外国公司的竞争力。在这种情况下, 往往被提到的是，国有企业的活动以及公共机构的补贴, 例如以低息贷款形式发放的补贴。美国还提到政府提供的支持以及一些获准推行的法律条文中的透明度有限。扭曲公平竞争的一个重要因素还包括知识产权保护薄弱或强迫技术转让。在这两个方面，中国均受到指责，欧盟和美国也都拒绝承认中国是市场经济国家。
多边协定的谈判
在世贸组织协定中，国际贸易自由化需要得到所有成员国的同意，这阻碍了多哈回合谈判的进程。被世贸组织所有成员接受的唯一协议是2013年签署的《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement），该协定是所谓“巴厘一揽子协定”（Bali Package）的一部分，它限制了官僚和技术程序，于2017年2月生效。
在这种情形下，更常见的建议是将世贸组织的工作负担转移到更小的工作组。在2017年于布宜诺斯艾利斯举办的部长级会议（世贸组织的最高决策机构）之后，世贸组织决定设立三个工作小组（分别处理投资、中小企业和电子商务事宜）。然而，在目前的情况下评价这一方案的有效性还为时过早，因为谈判还处于初期阶段——在2019年1月举办的达沃斯经济论坛上，76个世贸组织成员国宣布，它们将开展有关电子商务原则的谈判。
结论与展望
考虑到世贸组织成员国的不同立场，特别是对发展中国家的地位以及仲裁体系的立场不同，实现全面改革的机会有限。然而，实现部分协议是可能的，例如少数国家签署更多的协议（所谓的灵活多边主义）。其他世贸组织成员国可以根据最惠国待遇条款享受类似的待遇并且自愿决定是否加入协议。这将使世贸组织的活动适应具体成员国的需要，尽管在这种情况下贸易自由化的规模会是有限的。
考虑到它们对全球贸易的重要性，欧盟（同时代表波兰）、美国和中国（这三方的货物贸易总额占比超过40%，服务贸易总额占比超过50%）以及印度这样的新兴经济大国将在世贸组织改革谈判中发挥主要作用。2019年6月在大阪举行的G20峰会将讨论世贸组织改革谈判的进展；在2020年6月将于哈萨克斯坦首都努尔苏丹（Nursultan）举行的世贸组织部长级会议上，围绕世贸组织改革所形成的解决方案可能获得通过。由于2019年末可能出现仲裁体系瘫痪的风险，改革协定更早达成也有可能。
在缺乏共识的情况下，无法排除出现激进行动，例如美国退出世贸组织。
（本文由何亮翻译）