专家谈《技能人才评价条例》征求意见稿：通过立法提高技能证书含金量
一线工人手里那张技能证书，含金量高不高？
近年来，这个问题的答案并不太稳定。一方面，我国技能人才总量已突破2.2亿人，其中高技能人才超过7200万人，撑起了“中国制造”的底座。另一方面，“山寨证书”满天飞、“交钱包过”、培训与评价“一套人马两块牌子”等乱象，让用人单位对证书的公信力打了问号。
这说明，评价权下放之后，呼唤权威评价规则的建立。
近日，人力资源社会保障部公布《技能人才评价条例》（征求意见稿）（以下简称《条例》），向社会公开征求意见。澎湃新闻从人社部了解到，这是我国首部技能人才评价行政法规，它将把过去依靠政策文件推动的评价体系，整体装入法治框架。
多位相关研究领域专家，从立法结构、公信力防线、标准体系和机构监管等维度，对《条例》进行了解读。
中国人事科学研究院研究员范巍认为，研究制定《条例》，将职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等改革实践成果统一以法规形式制度化、体系化，在技能人才评价史上具有里程碑意义。
“将所有技能人才评价活动纳入法规框架监督管理，这将更好提高评价质量和证书含金量，使过去技能人才评价活动中出现的各类问题得到全面、系统、有效治理。”范巍指出。
填补技能人才评价制度的立法空白
2019年是一个分水岭。
中国政法大学法学院教授成协中介绍，2019年，国务院决定将水平评价类技能人员职业资格分步取消，由政府认定改为实行社会化等级认定。自此，技能人才评价从政府主导的“职业资格鉴定”转向“职业资格评价+职业技能等级认定+专项职业能力考核”的多元评价模式。
“近年来，伴随我国各领域产业发展，职业种类更为丰富多样，评价权的下放极大激发了市场活力，技能人才队伍日趋庞大。”成协中说，与之同时，实践中也出现了一些问题。
“现行技能人才评价制度散见于国家政策文件和地方性法规规章，各方虽作了不少探索，但评价标准、证书采信规则不一，缺乏统一的上位法依据。评价机构数量大幅增加，资质参差不齐，部分评价把关不严，甚至出现‘山寨证书’乱象。这些问题依靠政策文件难以形成有效威慑，亟需国家层面立法规范。”成协中补充道。
在成协中看来，《条例》的制定，明确了评价标准、评价主体与评价行为，以及违法评价的法律责任，有利于巩固技能人才评价改革成果，将“山寨证书”专项治理等成果固定下来，同时也填补了技能人才评价制度的立法空白，将为推动技能人才评价法治化建设提供有力支撑。
另外，成协中指出，《条例》对评价机构及其评价活动的监督管理作出规定，进一步明确了政府、用人单位、社会组织等在技能人才评价活动中的不同职能定位，既充分发挥市场评价指挥棒作用，又有力回应市场主体评价专业性不足、公信力不强的质疑。同时，《条例》基于专业性考量，对行业组织、高校等主体参与技能人才评价采取鼓励、支持的态度，进一步体现激发各类主体参与技能人才评价，提升制度效能的考虑。
成协中认为，《条例》的制定，核心是把技能人才评价从“政策推动”转入“法治轨道”，以国家统一立法平衡放权与监管、衔接培养与使用、贯通技能与待遇，既回应了改革实践中的矛盾问题，也为我国人才强国建设提供坚实的法治保障。
全口径纳入、分类规范各种技能人才评价活动
在中国人事科学研究院研究员范巍看来，《条例》最大亮点是，以职业标准体系为统领，全口径纳入、分类规范各种技能人才评价活动，改变了过去“重结果、轻过程”“重项目、机构和证书，轻标准、内容和质量”的评价和监管机制。
过去，评价容易“重结果、轻过程”，一张证书发出来，背后依据什么标准、谁来命题、怎么考评，外界很难追溯。
“《条例》规定，开展技能人才评价，应以国家职业分类为基础。国家根据经济社会发展和职业发展规律，确定职业分类，构建适应我国国情的现代职业分类体系。人社部会同有关部门编制国家职业分类大典，根据产业转型升级需求和职业发展趋势，动态更新职业分类信息，健全完善新职业信息发布制度。”范巍认为，这有利于职业标准体系更及时地反映现实需求，更有效地统领技能人才评价活动，并与培养、使用、考核、激励相衔接，助力实现高质量充分就业。
“《条例》规定，国家建立由国家职业标准、行业评价规范、企业评价规范和专项职业能力考核规范构成的职业标准体系。”范巍指出，不同类型标准的制定主体、适用范围不同，职业标准体系统领下的技能人才评价活动既体现着规范性，也具有灵活性。
一方面，国家职业标准由人社部单独或会同行业主管部门制定，行业评价规范由全国性行业协会商会、学会或省级行业主管部门及省级行业协会商会、学会制定，专项职业能力考核规范由省级人社部门组织制定。上述三种标准制定审核主体权威性高，从源头上保证了技能人才评价活动的规范性，有利于解决职业技能等级认定“含金量不足”的问题。另一方面，企业可以结合企业工种（岗位）特殊要求，对国家职业标准进行适当调整，但调整内容原则上不低于国家职业标准要求。
同时，国家鼓励支持行业协会商会、学会、企业和院校（含技工学校）等根据现代产业发展需要，积极参与不同类型标准的开发研究，并将成熟的行业评价规范、企业评价规范经评估论证后，作为国家职业标准颁布实施。“这确保了职业标准体系的灵活性，能够更好反映产业转型升级需求，更好应对人工智能等数字技术、养老服务等人民生活需要对劳动者技术技能提升提出的新要求。”范巍说。
此外，范巍认为，《条例》不仅聚焦规范职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核等政府指导下的评价工作，而且着眼于构建全口径规范技能人才评价活动的法规制度，将所有技能人才评价活动纳入法规框架监督管理，这将更好提高评价质量和证书含金量，使过去技能人才评价活动中出现的各类问题得到全面、系统、有效治理。
健全制度体系，维护技能人才评价公信力
“技能人才评价一头连着职业教育和技能培训，一头连着就业增收，是体现劳动者技能价值的重要载体。”北京科技大学文法学院教授李富成认为，《条例》通过构筑多道防火墙，保障评价结果的客观、公正、可靠，有利于维护技能人才评价的公信力。
李富成指出，《条例》确立了考培分离和回避原则，这有利于杜绝评价机构既搞培训又搞评价而产生的利益冲突，将极大地增强职业资格评价证书权威性和公信力。
澎湃新闻注意到，《条例》明确规定：“职业资格评价坚持考培分离原则，职业资格评价机构不得以任何形式参与或者举办与其职业资格评价内容相关的培训。”“技能人才评价应当实行回避制度，技能人才评价机构工作人员或者考评人员、质量督导人员存在按照规定应当回避的情形的，应当申请回避，不得参加有关考核评分、监考和质量督导等工作。”
李富成还指出，《条例》明确划清了评价活动法律红线。
“《条例》规定，任何单位和个人未经备案，不得假借职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核的名义开展评价活动，发放证书；任何单位和个人不得伪造、变造、买卖职业资格证书、职业技能等级证书、专项职业能力证书。技能人才评价机构不得违规使用有关标识、文字，发布虚假信息或者夸大宣传误导劳动者。”李富成解释，这些规定主要针对“山寨证书”治理中出现的伪造变造买卖证书、借权威机构名义开展评价活动、虚假宣传误导劳动者等乱象划清法律红线，设置罚款、责令暂停评价活动、吊销证照等法律责任，有利于打击违规评价活动，维护技能人才评价制度的公信力和权威性，保障广大劳动者通过自身学习和努力获得公平评价和就业的机会。
规范评价机构管理，筑牢技能评价监管防线
“评价机构是技能人才评价活动的具体实施者，其能力和行为直接决定评价质量。”中国劳动和社会保障科学研究院研究员陈玉杰认为，《条例》围绕全口径、全周期管理，明晰监管规则、压实法律责任，引导机构规范开展评价活动，守住评价质量底线，将为规范技能人才评价活动、提高证书公信力筑牢法治屏障。
《条例》明确，职业技能等级认定机构必须具备与评价职业（工种）相适应的场地、设备、专业人员和管理制度等条件，应当在评价活动开展之日起10日内向所在地向省级以上人社部门备案，人社部门对提出备案申请的机构做好指导和咨询服务。
“《条例》明确将制定职业技能等级认定机构备案管理的配套规定，意在打破‘备案即终身有效’的模式，将职业技能等级认定机构运行质量、考务合规情况、违规记录纳入动态管理。对长期不开展评价业务、超范围开展评价的机构，依法采取处理措施；备案材料弄虚作假、多次整改仍达不到质量要求的，按规定注销备案并记入信用台账，实现机构动态调整、优胜劣汰。”陈玉杰认为，这一制度安排使认定机构管理形成完整闭环，倒逼机构持续保持评价能力。
同时，陈玉杰指出，《条例》明确禁止所有类型的评价机构虚假宣传、超范围评价、泄露试题、倒卖个人信息等行为，严禁未经备案冒用机构名义评价发证，严禁伪造变造买卖证书。对违规机构，视情节轻重设置罚款、没收违法所得、暂停评价、吊销证照等处罚措施，构成犯罪的依法追究刑事责任。这些规定将评价机构的行为纳入法治轨道，改变了此前主要依靠行政文件管理、缺乏刚性约束的局面。
评价机构“放得开”之后，“管得住”成为关键。
在陈玉杰看来，《条例》构建了政府监管、信用约束、社会监督相结合的多元监管体系，推动监管方式向“全过程闭环监管”转型。
一方面，《条例》规定人社部门统筹全国技能人才评价工作，行业主管部门做好本行业领域评价的业务指导和质量管理。同时，人社部门会同网信、公安、市场监管等部门建立协同监管机制，对涉及虚假宣传、网络售证、诈骗等跨领域违法行为实施联合打击。陈玉杰认为，这一设计回应了评价活动涉及面广、监管链条长的现实，避免了“单一部门管不完、管不好”的困境。
另一方面，《条例》明确劳动者对评价结果有异议的，可以申请复核；任何组织或者个人对评价违规行为，可以举报。监管部门应当畅通举报渠道，及时依法处理。陈玉杰认为，社会监督的引入，弥补了行政监管力量有限的短板，使评价活动置于更广泛的社会监督之下。
此外，《条例》针对未备案开展评价、机构违规操作、考评人员徇私舞弊、考生作弊骗取补贴、公职人员履职不当等情形，逐一设置了相应的法律责任。特别是对倒卖证书、伪造证书等严重违法行为，设置了罚款额度。
陈玉杰说，“违规成本的显著提高，将有效遏制评价领域的灰色交易和投机行为，维护评价市场的健康秩序。”