不要独立，只要权力：艾伯塔公投结果对加拿大联邦意味着什么

10月19日，加拿大艾伯塔省如期举行公投，涉及包括是否举行独立公投等10个问题。超过97%的计票结果显示，超过75%的当地选民选择留在加拿大联邦，被视为联邦主义对分离主义的一个重要胜利。

“脱加”在艾伯塔省从来不是主流民意，但也经历了从边缘事业进入该省和联邦政治主流议题的历史发展阶段，表明联邦政府与艾伯塔省、艾伯塔省内部围绕能源红利、政治自治、发展模式、联邦与分离主义观念等多维度的博弈始终存在并逐渐走上台面。

公投结束后，加总理卡尼的担忧并未结束。这个10月他不仅见证了魁北克省和艾伯塔省对现行联邦制两种不同形式的挑战，还要团结全国应对美国特朗普政府的外部发难。在美加关系成为该国主要头版新闻的同时，如何让联邦制与时俱进似乎同样是卡尼政府的当务之急。

艾伯塔省公投背后的多重博弈

10月19日的艾伯塔省公投内容为10个问题，包括5个非宪法问题（问题1至问题5）、4个宪法问题（问题6至问题9）、1个独立问题（问题10）。其中最引人注目的无疑是独立问题：“艾伯塔省应该继续留在加拿大，还是艾伯塔省政府应启动加拿大宪法要求的法律程序，就艾伯塔省是否脱离加拿大举行一次具有约束力的全省公投？”

由此可见，这不是一次独立公投，而是关于“（是否举行）独立公投”的公投。而且公投属于咨询性公投，不设最低投票率要求，且结果不具约束力，就算多数人选择举行独立公投，省政府也无需因投票结果而必须采取行动。不过加政坛和民间高度关注此次公投，因为它放大了艾伯塔省内部及其与联邦政府错综复杂的博弈。

首先，艾伯塔省分离主义运动有一脉相承的历史基础。该省于1905年成立，与同处西部地区的曼尼托巴省和萨斯喀彻温省并称“草原三省”（Canadian Prairies），共同特点是以能源和农业为经济支柱、远离东部的联邦政治中心（当地人不乏“西部疏离感”）、政治氛围保守（保守党在三省得票率最高、包揽大多数联邦议会议席）。

相比于另外两省，艾伯塔省向来“西部疏离感”最强、分离主义发展最明显，关键因素是当地丰富的油气资源红利分配问题。该省于1940年代发现巨量石油，如今已探明储量世界第4，天然气储量世界第9，人均GDP冠绝全加。1973年石油危机是艾伯塔省与联邦政府利益冲突的开始，但彼时分离主义仍是边缘思潮，支持者不到5%。

到了1980年代，时任总理皮埃尔·特鲁多为保证国家能源安全，推行控制国内油价、油气收入征税、联邦主导开发和收入分配的国家能源计划，激起了艾伯塔省强烈反弹，形成了分离主义两大叙事：联邦政府侵犯该省自然资源控制权，1982年写入宪法的“平等化支付”（财政转移支付）制度过度剥夺当地能源财富；安大略省和魁北克省的政治精英主导联邦政治议程，过度影响该省内部事务和命运。

国家能源计划仅推行五年，不过分离主义叙事影响至今，开始从边缘地带进入艾伯塔省乃至联邦政治，分离主义者甚至在省议会占据一席之地。2010至2020年代，担任总理10年的贾斯廷·特鲁多竟步父亲后尘，又得罪了艾伯塔省，而这最新一轮“央地矛盾”的直接原因大不相同——推行环保措施、发展绿色经济，阻碍了油气大省的“发展潜力”。

艾伯塔省现任省长丹妮尔·史密斯就曾历数小特鲁多的“九项恶法”，包括设置油气产业排放上限、产业碳征税、零排放电力目标（《清洁电力法规》）、2035年禁售传统能源新车等政策。此外新冠疫情期间特鲁多政府的防控措施和疫苗接种规定激起“自由车队”抗议，移民政策、公共服务等议题同样引发分歧，更多艾伯塔省人认定联邦政府权力过大。

分离主义运动更强烈的魁北克省亦起到“示范作用”。1980年和1995年魁北克省两次举行独立公投，尽管双双被否决，可超过40%的支持票（特别是1995年支持票高达49.42%）为该省争取到了与联邦政府博弈的更大筹码，增强了魁北克省在加政坛的分量，不仅实现内政高度自治（法语独家地位，大陆法系，教育、移民、社会政策等），还成为“平等化支付”制度下获得联邦财政转移支付最多的省（超过51%）。

魁北克省获得的优待很难不让艾伯塔省人动心。对坚定的分离主义者来说，此次公投的独立问题是他们实现独立理想的必经之路和第一步；对反对“脱加”却追求宪法改革、高度自治的群体来说，公投的宪法问题给了他们发声、向联邦政府施压的机会；对单纯的“抗议选民”来说，公投的非宪法问题也传递了其反对联邦政府过度干预内政的声音。

除了与联邦政府围绕油气产业、财政分配、自主自治的博弈，艾伯塔省内政治，特别是执政党阵营的内部博弈同样是此次公投的一大背景。省长史密斯所在的联合保守党于2017年由曾连续执政44年的进步保守党和野玫瑰党合并组建，聚集了老牌建制派保守派和激进的分离主义者。史密斯本人是“留加派”，但她能在2022年成为该党党首、继而出任省长，离不开党内分离主义派的支持。

史密斯推出公投的具体操作，就体现了她与各方周旋的精明盘算。由于“第一民族”（加原住民）与加拿大签订的土地条约早于艾伯塔省成立，独立可能侵犯“第一民族”的土地权利，因此今年5月艾伯塔省法院以未能与“第一民族”协商为由，拒绝支持艾伯塔省独立的请愿程序。

为了不失去党内分离主义者的支持，史密斯在程序上为其“开绿灯”，去年5月主导修改法律、大幅降低触发公投的公民请愿门槛，此次又以咨询性公投的名义绕开了艾伯塔省法院的裁决，还强调分离主义者有“值得被倾听的合理不满”。同时她大力呼吁加拿大团结，承诺如果多数选民支持“留加”，就不会在任内举行独立公投。只不过“平衡术”效果不彰，认为遭到背叛的独立派领导人已扬言要提前“下架”史密斯。

卡尼的机遇和挑战：加拿大联邦制亟需与时俱进

虽然公投的官方结果要到10月29日出炉，可艾伯塔省选举委员会超过93%的计票结果足以令加拿大现任总理卡尼和其他联邦主义者松一口气。与公投前的民调一致，超过75%的选民对独立问题的选择是“艾伯塔省应继续作为加拿大的一个省”。该省绝大多数人不支持的独立公投至少不再是加拿大团结问题的短期困扰。

纵然分离主义者对此并不心服口服，不是质疑“沉默的分离主义者被民调忽略”，就是强调“斗争远未结束”、“撸起袖子加油干”，可事实上即便不看此前民调和真实的当地民意基础，艾伯塔省独立在法律和经济层面的现实可能性极低，分离主义者亦没有为此做好充足准备。

自魁北克省第二次独立公投“功亏一篑”后，加联邦政府就单方面分离的合法性问题诉诸加最高法院，后者于1998年做出《关于魁北克分离的参考案》这一历史性裁决，认定魁北克省单方面宣布独立非法，但如果该省通过清晰的独立公投问题表达了清晰的多数支持意愿，那么联邦政府和加其它各省有义务就其独立和宪法修改问题展开协商。

为了明确并细化最高法院裁决，2000年加议会通过《清晰法案》，明确规定任何省无权单方面宣布独立，且联邦议会有权决定一个省寻求独立公投的文字是否清晰表达了独立意图。加之修改宪法的门槛极高，需要联邦参众两院通过、至少三分之二的省议会（7个省）批准且这些省总人口不得低于全加人口50%（意味着安大略或魁北克二省至少有其一支持），法理独立实际上需要得到多数加拿大人同意。

艾伯塔省是否真正具有独立生存能力，多数选民也没有被分离主义者说服。该省拥有全加95%的石油储备且90%的原油都出口至邻国美国，可油气运输网络、投资、市场都离不开联邦政府和全加的支持。一旦寻求实质独立，史密斯预估谈判、过渡期成本就高达4000亿加币，而作为独立国家的运作支出还要每年额外增加数百亿。卡尔加里大学分析，五年内“分手费”会达到1700亿美元。

除了失去加联邦政府的资产和政策支持，独立的艾伯塔也无法保证能免于被美国加征关税（特朗普政府对价值200至280亿美元的加拿大进口商品征收50%的关税）。巨额分手费、失去加拿大红利、无法独立应对美国贸易大棒，三重压力下艾伯塔如何在经济上独立自主且发展更好？对此分离主义者似乎并未提供令人信服的方案。

从这个意义上说，绝大多数支持“留加”的结果给了卡尼和史密斯都带来了机遇，二人可以以主流民意为依托，探讨在加国家框架内联邦政府如何与艾伯塔省通力合作、调整双方关系、谋求互利共赢的方案。不过到了这一步，卡尼政府的挑战随之而至：“脱加”从来不是问题，可如何改革联邦制、调整“央地关系”，从而同时适应内部要求自主权的各省和来自美国的外部压力？

需要注意的是，艾伯塔省选民对公投其它九个问题的答案几乎都不能让联邦政府省心。对于省政府有更大权力控制移民及相关的社会福利分配、选民资格认定等5个非宪法问题，多数选民都予以支持。对于4个宪法问题反对者稍占上风，不过支持修改宪法、扩大省政府多项权力、减少联邦政府干预的选民不在少数。反对独立却支持向联邦政府要权，成了不可忽视的强烈民意。

就在艾伯塔省公投的前两周，魁北克省的动态或许也令联邦政府不安。在10月5日魁北克省议会选举中，分离主义政党魁北克人党以28.02%的得票率赢得60个议席，成为省议会第一大党并组建少数政府。该党领导人、新任省长保罗‧圣-皮埃尔‧普拉蒙东表示，他将等特朗普卸任美国总统后发起魁北克省第三次独立公投。魁北克人党的胜选也鼓舞了艾伯塔省的分离主义领导人，后者甚至将普拉蒙东视为潜在盟友。

艾伯塔省和魁北克省的情况不可相提并论，但二者不约而同地对联邦政府提出难题，并呈现了当下加联邦制面临的两种不同挑战：魁北克省的法语文化身份认同、民族主义和主权主义感始终强烈，政治自治和经济补贴都难以安抚数量不少的主权主义者；艾伯塔省要求100%实现其经济自主发展潜力和省内事务，认为现行联邦制框架下的权力分配结构不能适应该省发展需要。

与此同时，卡尼还要团结全加民众，共同应对咄咄逼人的美国特朗普政府，而后者不仅在贸易上正对加拿大发难，还不时就魁北克省法语问题隔空喊话，或者与艾伯塔省分离主义者“花式互动”。卡尼10月15日亲赴艾伯塔省卡尔加里，称“外部势力”正企图分化并控制加拿大，其实就差公开点名。

正所谓“打铁还需自身硬”，如今卡尼政府需要解决的不仅是外交和贸易关系多元化、避免对美过度依赖的难题，还要面对国内不同形式、不同源头的“地区疏离感”和分离主义思潮。目前来看，现行联邦制运作机制的调整势在必行，甚至宪法修改都有可能提上日程。另一方面，平衡国家团结、统一治理和适应各省多元性从来都不容易，何况还要兼顾“第一民族”权利的问题。

作为技术官僚，卡尼在内忧外患的情况下领导国家、挽救执政党自由党，还成为了目前加政坛最受欢迎的政治人物，是“危中取机”、一鸣惊人典范。执政19个月后，他又到了另一个内外挑战与机遇并存的关口。这一次他能否再现危机管理专家的才能和成效，就有待时间予以检验。

（胡毓堃，国际政治专栏作家）