破产制度待优化领域：清偿率、破产管理人监管、破产程序

摘要：本文分析了上海企业破产制度有待优化的、且可供国内其它地方参考的三个典型问题：一是，企业启动破产迟，清偿率低，易错失重整时机。这与企业破产不积极、不及时有关。二是，管理人是破产程序的主要推动者，但当前对破产管理人的行业性监管较弱。三是，破产程序权力重心偏移，债权人参与形式大于实质，同时法院权责过重，不堪重负，应坚持“市场化理念”，厘清“破产管理人-债权人-法院”间的权责关系。

上海破产法庭破产案件受理、审结的数据都稳居全国首位。澎湃研究所研究员调研发现，以上海破产法庭为代表，上海破产处理“后来居上”，已在全国处于领先水平。但同时，相对当前所处经济阶段和市场需求，破产制度建设仍存较大改进空间。

破产办理是一套法定程序，其中必备主体包括：破产管理人、债权人、债务人（即破产企业）、法院；或然参与主体包括，地方相关政府部门（涉行政协调事务时）、重整投资人（破产重整情形下）、审计/评估机构（视需要委托）等。澎湃研究所研究员于2026年7-9月访谈了4位破产管理人、2位法院人士、2位债权人代理律师、1位债务人股东、1位审计/评估专业人士、1位政府人员和1位学者，共12人。

图1：法定破产程序中的主要主体。周燕玲制

立足于营造“市场化、法治化、国际化一流营商环境”的要求，应对上海破产处理制度及其实施进行盘点、分析，认知自身长短，以更好面对破产法修订后的制度环境，将上海破产处理工作做得更好。同时，以下分析也基本适用于全国其它地方作为参考。

企业启动破产迟，清偿率低，易错失重整时机

破产程序的最终目的在于向债权人分配尽可能多的破产企业剩余财产（破产清算），或使破产企业重整，实现涅槃重生。在破产清算模式下，清偿率（即实际清偿的债务金额占其应清偿债务总额的比例，也称“回收率”）就成为重要的、债权人特别关注的指标——它当然不可能等于100%，但希望越高越好。

中国破产案件的清偿率普遍较低。在世界银行旧版DB营商环境评估体系中，中国该指标得分“一直处于全球中等水平，成为优化营商环境建设中的短板”。如2020年的世行报告显示，中国办理破产回收率/清偿率为36.9%（表1），较最高水平的芬兰低了51个百分点。

表1: 2020 世行营商环境报告“回收率”指标对比。来源：《解读办理破产“回收率”指标》，链接https://bj1zy.bjcourt.gov.cn/article/detail/2020/03/id/4859999.shtml。

世界银行对回收率/清偿率的评估是用一虚拟酒店案例进行测算的，实际的清偿率远低于该评估值。上海七方律师事务所执行案件与商事仲裁部主任袁凤翔律师，常年为企业代理执行案件，并因“执转破”而涉及破产。他观察到，一般破产案件的清偿率都低于10%，且多数仅1-2%。他认为，低清偿率一定程度降低了债权人提出破产申请的积极性。

不过，清偿率低很可能与破产不积极、不及时有关。清偿率受到破产时间、成本和企业财产价值大小等因素影响。特别是企业财产价值，可能因时间快速流失。但危困企业（债务人）倾向于避免破产，特别是在破产易被视作逃废债的社会观念里，而债权人也往往不把破产作为首选项。