台湾问题︱蔡英文上台以后的两岸关系

如何处理两岸关系一直都是民进党的最大挑战之一。1996年，代表民进党参加台湾地区领导人选举的彭明敏，公开鼓吹“台独”，结果大败而归。为了2000年的选举，民进党通过了“《台湾前途决议文》”，对其“台独”立场进行了一定程度的修正，同时因为国民党自身的分裂，陈水扁得以侥幸当选。2012年，蔡英文代表民进党挑战执政的马英九，其空洞的“台湾共识”无法取得民众的认可从而落选。针对此次败选，民进党的2012“大选检讨报告”明确提出，要在两岸政策上“不断强调务实与温和的路线”，“摆脱反中、锁国等错误的刻板印象”。因此在2015年再一次成为民进党的候选人之后，蔡英文一直在试图调整其两岸论述，以避免使之成为选举中的负资产。

2015年4月9日，蔡英文在民进党“中国事务委员会”第二次会议致辞时，首次提到其参加此次台湾地区领导人选举的两岸政策，也就是相当模糊的所谓“维持两岸现状”。蔡英文有关两岸政策的更系统、更实质性的论述出现在她2015年6月3日在美国智库战略与国际研究中心（CSIS）的讲话中。在这次讲话中，她不仅表示要建立“具一致性、可预测且可持续的两岸关系”，并且提到了尊重“‘中华民国’现行宪政体制”以及维护过去二十多年两岸“协商和交流互动所累积的成果”。这次讲话基本上奠定了其未来两岸论述的基础。

2016年1月21日，蔡英文在大选胜利之后接受了台湾《自由时报》的专访，进一步总结了其发展两岸关系的“政治基础”。除了之前提到的“‘中华民国’现行宪政体制”、两岸过去“协商和交流互动的成果”以及“台湾的民主原则以及普遍民意”之外，这个“政治基础”还包括“1992年两岸两会会谈的历史事实以及双方求同存异的共同认知”。总体而言，蔡英文有关两岸政策的论述有朝着“九二共识”靠近的迹象，但是并没有直接、明确地承认“九二共识”及其“一中”意涵。

试探阶段（2016年5月—2016年9月）

在蔡英文胜选之后、就任之前的这段时间里，两岸双方似乎都对建立某种形式的良性互动抱有一定程度的期望。选举之后，民进党秘书长、蔡英文的核心幕僚吴钊燮赴美参加会议，特别强调两岸关系并不是选举中最重要的议题，选举结果也不意味着中国大陆的“挫败”。与此同时，《环球时报》的社评也认为“台湾民众选蔡英文选的不是‘台独’”，此次选举不是对“两岸关系的一次打分”。

由于在“立法院”第一次取得了绝对多数，民进党在“立法院”推动“台独”议程的可能性大大增高。在这期间，蔡英文也对一些民进党内蠢蠢欲动的“台独”言行进行了或多或少的限制。在民进党“立法委员”高志鹏提出废除在“公务单位”、学校等悬挂孙中山先生遗像的规定时，蔡英文表示民进党在“立法院”的议题设定应该有“整体战略思维”，对于“政治敏感度高”或者“重大政策”议题应该有更多的内部讨论，事实上间接表达了反对。在民进党多位“立法委员”提出所谓“两国论”版本的“《两岸协议监督条例》”草案后，蔡英文通过民进党中央要求撤回。另一方面，蔡英文和吴钊燮也都公开表示中国大陆在这个时期保持着相当大程度的善意和克制。

在2016年5月20日众所瞩目的就职演说中，首先，蔡英文进一步明确提到了“《中华民国宪法》”和“《两岸人民关系条例》”。“《中华民国宪法》”“增修条文”提到的“为因应国家统一前之需要”，以及“《两岸人民关系条例》”所称的“台湾地区”和“大陆地区”都有明确的“一中”涵义。其次，蔡英文也表明要捍卫“中华民国的主权和领土”，并且提及了“东海及南海问题”。但是，蔡英文依然没有明确承认“九二共识”，以及直接回答大陆和台湾地区的关系属于何种性质的关键问题。对于蔡英文的就职演说，大陆的涉台专家以“有调整、不满意、观其行”“有所靠近、回避实质、有待观察”等进行评价。中共中央台办、国务院台办也明确表示，蔡英文的讲话在两岸关系性质这一根本问题上态度“模糊”，“没有明确承认‘九二共识’和认同其核心意涵”，“没有提出确保两岸关系和平稳定发展的具体方法”，因此是“一份没有完成的答卷”。这样的表态既明确重申了“九二共识”对于维护两岸关系和平发展的政治基础的地位，又为蔡英文继续与大陆相向而行留下了一定空间。

在蔡英文即将就职前不久，台湾能否继续参加2016年5月的世界卫生组织(WHO)大会成了一个横亘在两岸之间的第一个挑战。自2009年以来，在两岸“九二共识”的政治基础之上，台湾以“中华台北”的名义和观察员的身份连续参与了世卫组织大会。2016年的世卫组织大会将在蔡英文上台后的5月23日开始举行，而发出邀请函和确认参会则需要在马英九政府下台前完成。5月6号，台湾方面收到世卫组织秘书处的邀请函。与往年的邀请函不同的是，此次的邀请函专门提及了联合国大会第2758号决议、世卫大会的第25.1号决议及其体现的“一中原则”。蔡英文当局在表明“以2758号决议文为基础的一中原则”和“台湾参与世卫组织大会”之间并无关联之后，选择派新政府的“卫生福利部长”与会。正如国台办发言人所言，这次安排体现了大陆方面“继续维护两岸关系和平发展的真诚愿望”，也是“大陆方面释放的善意”。但是如果今后两岸关系的政治基础“遭到破坏”，“上述安排将难以为继”。事实上，两岸之间的国台办与陆委会的联系沟通机制、海协会与海基会的协商谈判机制因为“九二共识”政治基础的失去而随即陷入停摆。大陆游客赴台旅游的人数也在蔡英文正式就职后大幅下降，以至于生意惨淡的台湾旅游业者在9月12日即举行了一场抗议活动。

同时，中国大陆对于蔡英文当局“去中国化”的担忧也在与日俱增。蔡英文新政府上任的第二天，其“教育部长”就宣布废止了马英九政府2014年通过的“课纲微调”。8月1日，蔡英文在向台湾的“原住民”道歉之时，似乎把汉人与荷兰人和日本人都看作一样的“外来者”。蔡英文政府推动的所谓“转型正义”也引起了中国大陆的担忧。首先，通过“不当党产处理条例”沉重打击乃至彻底清算国民党，大大削弱国民党东山再起的能力。其次，所谓的“清除威权象征”在很大程度上是“去蒋化”，最终导向“去中国化”。

另外，值得一提的是，在这个时期，蔡英文也错过了一次赢得更多大陆信任、改善两岸关系的机会。在2016年7月民进党第17届“全代会”召开前夕，有党代表提出把蔡英文的“维持现状”主张纳入党纲，以取代1991年的“台独党纲”、1999年的“台湾前途决议文”和2007年的“正常国家决议文”，“以符合时代需求，凝聚台湾共识，强化本党维护台海和平之稳健形象”。这个提案固然离“九二共识”有一定的距离，但毕竟是处理民进党历史上的“台独党纲”和“决议文”的积极步骤。此时，蔡英文就职不久，尚且拥有较大的政治资本和权威来推动此事，但是提案却遭到了冷处理而不了了之。

整体而言，尽管对蔡英文政府有“去中国化”和“文化台独”的担忧，也还有一些诸如“雄三”导弹误射、大陆游客的“火烧车”等一些不愉快的事情发生，中国大陆在这段时期尚没有在国际空间和军事层面对台施压。

局势升温（2016年9月—2017年底）

2016年9月23日，台湾确定不能参加将于9月27日在加拿大举办的三年一度的国际民航组织（ICAO）大会，标志着蔡英文执政后的两岸关系进入到了第二个阶段。这就意味着，在不承认“九二共识”及其核心意涵的情况下，台湾的所谓“国际空间”将不可避免地受到影响。随着时间的推移，中国大陆对于蔡英文明确承认“九二共识”的期望越来越低。

7月22日，蔡英文在接受美国《华盛顿邮报》采访时，针对中国大陆要求其承认“九二共识”有无期限时表示，“设定期限，要求台湾政府违反民意去承受一些对方的条件，其实可能性是不大的”。9月18日，海协会会长陈德铭在新加坡接受采访表示对蔡英文承认“九二共识”“无法乐观”。在未能参加国际民航组织大会后，蔡英文的态度也逐渐强硬起来。9月29日，在纪念民进党创党30周年写给民进党党员的一封公开信中，蔡英文号召民进党员要“力抗中国的压力，发展与其他国家的关系”。接下来蔡英文陆续接受美国《华尔街日报》和日本《读卖新闻》专访，提出了她的所谓“四不”：“承诺不变”，“善意不变”，但“不会屈服在压力之下”，也“不会走到对抗的老路上去”。在2016年的“双十讲话”中，蔡英文重申了就职典礼上有关两岸关系的说法，也再次提到了“四不”，但是她再一次错失正面承认“九二共识”，使两岸关系重回和平发展轨道的机会。

这个时期，中国大陆除了担忧台湾岛内各种形式的“去中国化”外，还对台湾当局对“《公民投票法》”修法高度警惕。有些修法草案包括“领土变更”等事项，具有明显的“台独”意味。尽管最终的修正案将“领土变更”和“两岸政治协议”等敏感事项排除在“公投”之外，但是由于“公投”的提案、连署及通过门槛均被大幅降低，还是给了“台独”势力利用“公投”打“擦边球”的机会。

鉴于形势的发展，中国大陆对于两岸关系的判断也渐趋悲观。在2017年1月的对台工作会议上，俞正声强调，“2017年两岸关系和台海局势更加复杂严峻”。在3月的两会期间，国台办主任张志军也发出严厉警告，“‘台独’之路的尽头就是统一”。

在此情况下，台湾在“国际空间”问题上也继续遭遇挫折。2016年11月，台湾未能参与在印尼举办的第85届国际刑警组织（INTERPOL）大会。2017年5月，台湾连续八年参加世界卫生组织大会的历史也宣告终结。2016年12月，圣多美普林西比成为了蔡英文上台以后第一个与台断交的“邦交国”。2017年6月，巴拿马也与台当局“断交”。此外，台湾在尼日利亚、厄瓜多尔、约旦、阿联酋、巴林等“非邦交国”的代表处也被迫改名。比如，台湾驻尼日利亚的“‘中华民国’商务代表团”被迫改为“台北贸易办公室”，并被尼方要求迁出首都。台“外交部”也从2016年11月22日起，在其网站重启了在马英九时代八年未曾更新的“中国大陆阻挠我国际空间事例”。

与此同时，中国大陆在军事层面的动作也给台湾岛内的“台独”势力以极大震慑。2016年11月25日，中国空军首次实现“绕岛巡航”，并在之后使之常态化。“辽宁”号及其作战舰艇编队也自2016年底开始在台湾以东海域以及台湾海峡数次行驶及穿越。

美国因素

2016年底，特朗普赢得总统大选给美国的“一个中国”政策和两岸关系都带来了极大的不确定性。在就职之前，特朗普先是打破惯例地与蔡英文直接通了电话，继而在电视访谈中质疑“一个中国”政策。2017年正式入主白宫之后，经过中美双方的密切沟通，特朗普在2月10日与习近平主席的电话中表明，美国新政府将坚持奉行“一个中国”政策。这次通话以及随后中美元首在海湖庄园的会晤暂时稳定了两岸关系和中美关系。

然而自2017年底以来，美国国会通过一系列“亲台”法案，不仅使中美关系受到负面影响，两岸之间的对抗态势也明显升高。首先，美国国会通过的2018财年和2019财年的《国防授权法案》很显著地增加了若干“亲台”内容。“六项保证”在两项法案中都再度得到重申。2018年的法案要求美国国防部长在收到台湾有关军售的请求后，必须在120天之内向国会提交一份相关报告，而2019年的法案要求美国国防部长在法案通过后的1年之内，向国会提交一份有关台湾军事防御能力的评估报告。两份法案的其他涉台内容还有诸多加强和提升美国与台湾地区军事关系的建议，包括探讨极具挑衅性的美国与台湾地区军舰互访的可能性等。这些有关美国与台湾地区军事关系的内容尽管不具有约束力，但势必对行政部门形成一定程度的压力。

其次，2018年3月正式成为法律的《与台湾交往法》认为美国不应该在美国与台湾地区高层交往上“自我设限”，而鼓励双方高层官员互相往来。这项法律尽管在实质上对行政部门也无约束力，但是其在参众两院获得的支持同样会让美国行政部门倍感压力。在中国大陆看来，特朗普总统签署《与台湾交往法》使其生效，而不是让其在国会通过10天后自动生效，也代表了其在对台政策上的主动调整。在《与台湾交往法》生效后不久，美国国务院东亚与太平洋事务局助理国务卿帮办黄之瀚（Alex Wong）访问台湾，热情赞扬台湾在树立民主典范和维护以规则为基础的地区秩序上的角色，并强调美国的对台支持和承诺坚定不移。

2018年4月，美国国务院批准了本国厂商通过商业渠道向台湾出售潜艇技术和零部件，此举有助于台湾的所谓“潜艇国造”计划。在2017年6月任内首次批准对台军售后，特朗普政府于2018年9月再次批准新一轮对台军售。尽管此次的军售数额和项目并不突出，但是却似乎意味着美国政府正在改变过往“包裹式”的对台军售，转而采取“个案式”的更为常态化的方式。美国国防部长马蒂斯也连续两年在新加坡的香格里拉论坛上提到美国基于《与台湾关系法》所承担的义务，并在2018年的讲话中表示“反对所有单方面改变现状”的做法。2018年7月和10月，美国军舰两度高调穿越台湾海峡。

2018年5月，多米尼加和布基纳法索相继与台湾地区“断交”后，美国国务院对中国大陆的批评台面化，直指大陆在“改变台湾海峡现状”。在8月萨尔瓦多与台湾地区“断交”后，美国不仅表示反对中国大陆“破坏台海稳定”，指责中国大陆对西半球国家进行“政治干预”，更史无前例地召回了美国驻多米尼加、萨尔瓦多和巴拿马的大使和外交官商讨对策。美国副总统彭斯在10月初的对华政策讲话中，又再度“谴责”中国大陆与以上拉丁美洲三国建交“威胁了台湾海峡的稳定”。

美国政府在对台政策上的调整主要有几个方面的原因。首先，美国的对华战略发生了根本性的改变。美国国内在经历了最近几年对华政策的激烈辩论后，特朗普政府在《国家安全战略报告》中正式放弃“接触政策”，并将中国定义为“修正主义国家”和“战略竞争对手”。美国政府上下也对中国大陆影响力的持续提升警觉不已。在这种情况下，在台湾问题上对中国强硬以及对台湾地区友善符合当下的环境和气氛。其次，对于蔡英文上台以来两岸关系的恶化，美国国内的主流看法是主要责任在中国大陆。他们认为，无论是与陈水扁的激进政策相比，还是跟其在2012年竞选时期模糊的两岸论述相比，蔡英文自2015年以来的两岸论述和政策已经在岛内现实政治的制约下，最大程度地实现了与中国大陆的相向而行。再次，特朗普政府缺乏一个清晰完整的对台政策，这也给了美国政府内外的一些“亲台”人士影响其政策的空间。

对抗升高（2017年底至今）

在美国国会和政府推出一系列“亲台”举措的同时，“台独”势力也在岛内不断聒噪。台湾“行政部门”负责人赖清德多次自称“台独”工作者。“台独”势力持续不断推动2020东京奥运会“正名公投”以及2019“台独公投”。

在这种情况下，中国大陆对于美国对台湾地区政策的调整以及台湾岛内政治的发展愈发担忧，两岸之间的对抗也由此明显升高。2018年4月和7月，中国人民解放军分别在台湾海峡和东海海域举行实弹射击军事演习。国台办和国防部也不讳言，军事演习等一系列行动针对的是“台独”分裂势力，是为了捍卫祖国主权和领土完整。台湾也在四个月内接二连三地损失了多米尼加、布基纳法索、萨尔瓦多等三个“盟邦”。为了更好地在国际社会上贯彻“一中原则”，中国民航局于4月25日致函44家外国航空公司，要求它们修改对台湾的称呼。

蔡英文政府的措辞也愈发强硬。在布基纳法索与台湾地区“断交”后，蔡英文言辞激烈地表示，这些“蛮横行为”“已经挑战台湾社会的底线”，“不会再忍让”。在2018年的“双十讲话”中，蔡英文不再重申就职典礼上有关两岸关系的说法以及“四不”，而是开篇就谴责大陆“单方面的文攻武吓和外交打压”，“伤害了两岸关系”，“严重挑战了台海和平稳定的现状”。另一方面，蔡英文政府也在极力迎合特朗普政府的所谓“自由和开放”的印太战略。相对于奥巴马政府时期的“亚太再平衡”战略，特朗普政府在阐述其印太战略时，提到台湾的次数要明显更多。不仅《国家安全战略报告》在谈到印太地区的战略时提到了台湾，特朗普政府国务院和国防部的官员也都在不同场合不同程度地谈到了台湾地区在美国印太战略中可以扮演的角色。

为了迎合美国的印太战略，蔡英文政府一方面强调台湾的价值和角色，一方面凸显中国大陆对于地区的威胁。2018年6月25日，蔡英文在接受法新社专访的时候，指责中国大陆想要成为区域霸权，因此希望国际社会共同“制约中国”，“减少或者遏止中国的霸权扩充”。在2018年的“双十讲话”中，蔡英文再次指责中国大陆“试图挑战区域现状”，“全世界都在因应中国势力扩张”，而台湾要建构其“不可取代的战略重要性”。7月18日，台湾陆委会主委陈明通在华盛顿参加国际研讨会致词时，主动引用特朗普政府《国家安全战略报告》中对中国大陆“修正主义国家”的定位以及试图改变二战以来国际秩序的指责，同时强调台湾作为印太地区自由民主的一员，可以一起“守护以法规为基础的国际秩序”。8月30日，“外交部长”吴钊燮在台北的“印太安全对话”的致词中，列举了台湾在价值、经济和安全方面能够对于印太地区作出的贡献，并且再次提醒“台湾所面临的挑战正是对整体区域自由、开放及繁荣的最大挑战”。

结论

由于蔡英文政府至今不肯明确承认“九二共识”，两岸关系逐渐转冷而陷入僵局。2018年以来，美国国会和政府的一系列“亲台”举措使得两岸之间的对抗态势明显升高。目前看来，一定程度的对抗状态会持续下去，也许还会继续升高，但是台海局势尚不至于在短时间内完全失控。

特朗普政府固然在强化和提升美国与台湾地区关系，但是他们也深知美国与台湾地区关系的限度。例如，2018年6月，美国在台协会台北办事处新馆落成的时候，美国只是派出了主管教育和文化事务的助理国务卿参加典礼，并没有像之前传闻那样派出国家安全事务顾问博尔顿或者其他更高层官员出席，也没有派遣海军陆战队负责新馆安全。特朗普本人的交易型心态也意味着他不愿意为了台湾承受太多的代价。

就蔡英文政府来说，一方面不承认“九二共识”的立场依然顽固，另一方面也不太可能走上陈水扁式的激进道路。“台独”组织“喜乐岛联盟”号召民众于10月20日举行“全民公投反并吞”集会，蔡英文和民进党中央要求全党公职人员及候选人不要参与。同时，蔡英文也似乎相信其目前的策略比较有效，因此在2018年的“双十讲话”中，表示“不会贸然升高对抗，也不会屈从退让”。

在2018年11月24日落幕的台湾“九合一”选举中，民进党遭遇大败。一方面蔡英文在岛内和党内的政治地位和权威都大大削弱，中国大陆要警惕其剑走偏锋，在日后更多诉诸统独议题；另一方面国民党在地方县市的大范围执政也为两岸恢复和扩大交流创造了条件。中国大陆应该从中华民族伟大复兴的高度看待台湾问题和推进祖国统一，在坚持战略自信的同时，继续丰富和优化战术手段。正如2018年7月习近平总书记在会见中国国民党前主席连战的时候所指出的，继续坚定不移坚持“九二共识”，反对“台独”，坚定不移扩大深化两岸交流合作，坚定不移为两岸同胞谋福祉，坚定不移团结两岸同胞共同致力于民族复兴。

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本文刊于《中国国际战略评论2018（下）》。作者节大磊，系北京大学国际关系学院副教授。“澎湃”经授权转载。