美军祁观︱大国竞争下的军费：是新高，也是虚高
和过去两年一样，特朗普政府7500亿的2020财年军费申请体现了扩军和强军意图，也透出一些大国竞争的味道。不过，诚实地说，美国国防开支的布局离“大国竞争”的战略需要还有明显距离。本文维持关于美国军费政治的一贯判断：
⑴军费政治程序冗长（表1），不能靠某个阶段性结果而下定论；
⑵各军种都在艰难地盘算取舍，而非轻松享受“强军红利”；
⑶扩军与强军不是线性过程，并非定下战略方针或新装备研发计划就会落实，这虽是常识却常被忽略；
⑷从国防开支来看，美国关于大国竞争的定位自启动以来便面临降速甚至可能滑落的趋势；
⑸“国运”还是党争，始终是个问题，观察时仅原则上承认党争存在是不够的，更需要精确到具体博弈细节。
2020财年美国军费申请的重点不是新高，而是虚高；不是一路高歌猛进，而是推迟缩减的到来。应该说特朗普政府花钱强军的决心是有的，但钱能不能到位、该怎么花，却远在未定之天——如何在战备水平、现代化目标、财政状况和预算政治之间取舍平衡，每一步都是挑战。
代理防长沙纳汉把2020财年国防预算的编列称为“杰作”。这让人有些啼笑皆非。据估算，要贯彻特朗普政府的国家安全和国防战略，五角大楼需要增加3-5％的支出，而目前这份“杰作”远远不能提供这样的财政保障。
事实上，2020财年预算并未试图取得稳定的开支扩张，而是回到了海外应急行动账户（OCO账户）这条老路，试图挑战近几年来由华盛顿多方努力促成的缩减OCO、提高透明度的局面。沙纳汉在辅佐马蒂斯期间，便热衷于以“酷炫”的新装备和作战方式来征服白宫、说服国会山。而在2018年秋以来白宫主动砍钱、政府停摆的窘迫氛围中，这种杀鸡取卵的方式几乎一定会激怒民主党以及共和党的预算保守派，进而影响到军费总量的有效增长。
如果把2020财年军费申请与前两年情况对照着看，我们会发现军费增速已经明显放缓。在2020财年申请中，增幅最大的一块是基建、住房等生活和福利开支，分别为81%和74%，而这块占军费总量的比例是极小的。比较2018财年军费拨款、2019及2020财年申请的话，研发费用增幅分别为23.7%与12.6%；采购费用增幅为14.9%和-1.1%；行动与维护增幅为8.1%与3%；人员开支的增幅分别为9.4%和1.6%，增速放缓甚至倒退非常明显。
今天vs明天
特朗普政府的大国竞争定位和国家安全战略，要求美国军事机器从关注霸权边缘地带区域冲突转向未来可能的大国对抗。与此相适应，各军种都试图在现代化能力建设和日常运行、战备水平之间寻求新的平衡点。
先看陆军。2020财年部队结构计划的一个重要部分是减员，国民警卫队和陆军预备役也要小幅度下降。而在人员减少的同时，陆上主要作战单位的数量并不会改变，包括陆军现役和国民警卫队的31和27个旅级战斗队。此外，为了加强“多域行动”能力，陆军还在预算中明确要加强炮兵、防空、情报和工兵力量。这些都意味着，陆军很可能面临人手不足的窘境。
作为应对，陆军提出自动化乃至自主化的预案，每年拿出几十亿美元用于前沿技术开发和应用，希望藉此加强其指挥控制自动化水平、反应速度、大范围态势感知能力、远程火力打击、前沿部署防卫和自持能力，等等。但这些都只是滚动五年计划的愿景，离实现还远得很。
产业界或是资本圈里的人工智能狂欢，对于国家安全而言是过于浮夸了。且不论神经网络基础理论还处于黑箱状态，即便通用人工智能未来取得突破，如何置于安全有效的运作环境也还是个挑战甚至是禁区。
海军方面，2020财年预算申请体现了2016年版部队结构评估向新评估的过渡。分布式杀伤与无人作战能力是过渡重点，增加舰队规模则是实现过渡的保证。达到335艘的特朗普目标并不容易，海军在过去两个财年增加了订购量，特别是主力驱逐舰和潜艇，并希望通过为现役舰船延寿填补缺口。
在新财年预算申请中，杜鲁门号航母（CVN-75）被提前退役引发了不小的争议。不过两艘福特级航母的采购也说明，美海军不会盲目求新求变，对于以航母为核心传统海上力量结构的作用有着清晰的判断，“航母过时论”只是一种声音。
在目前和可预见的未来，唯有航母编队可以在茫茫大洋中同时提供或争夺战场态势感知、稳定的制空权、对陆打击以及远程力量的投送能力。无论是电磁武器、小卫星组网、无人机群或是任何新概念体系，在近中期都不能同时满足这些要求。新兴国家的反航母能力已明显提高，相比苏联冷战时不可靠的侦察、跟踪、定位、反应和打击手段，已不可同日而语。但在大国体系对抗中，攻与防是呈螺旋型、非线性的共同演进，目前美国海军力量结构不会因为对手新质战斗力的加强而发生根本性改变。
空军同样要在今天与明天的需要之间进行取舍。过去几年，美空军的战略十分明确，即坚定地从四代机向五代机过渡，即使代价是缩小机队规模。但是由于成本控制、战备水平、力量使用、军工复合体政治等各方面因素，空军开始采取更加折中的态度，包括人员政策以及部分调整对升级版四代机的态度。
不同于陆军，空军计划增加现役兵力，其人员在过去五年内稳步增长。这一方面是空军在为过去大幅削减人数（例如地勤）的后果做补偿，另一方面是在战备与现代化之间进行新的平衡与取舍。
总而言之，美军各军种目前都在进行力量结构调整，都需要在不同目标之间进行取舍。取舍的艰难之处在于，不仅要考虑军费增速急缓之间的区别，更要顾忌军费水平稳定和收缩之间的差异。
“国运”vs党争
7500亿这个数字，基本会在国会被“判死刑”，无论是由于军费申请总额、OCO账户的使用、用于美墨边墙修建的80亿，还是考虑到2011年《预算控制法案》两年期修正案的临近到期。
阻力并非来自民主党这么简单，事实上民主党也并非一味阻挠扩军与现代化强军。目前，众议院民主党人正在编制的2020军费预算总额在7300亿上下，浮动区间大致会在7,200亿至7,350亿美元，提高美军应对未来大国冲突准备能力在两党之间是有共识的，分歧在于如何推进、怎样花钱。
民主党一贯的要求是：在国防与非国防开支之间进行配平；减少通过OCO账户填补基础军费不足这一缺乏透明度的做法。前一个目标是共和党人反对的，而后一点则在共和党中有许多盟友。2020财年预算申请直接诉求OCO账户的做法，无疑是会引起众怒的。
政治是众人之事，很多时候就是人事，目前人事状况也不利于这7500亿的通过。在国会山，至少一半的议员没有亲历过2011-2013年令人窒息的预算政治，对接连不断的“小鸡游戏”和悬崖式预算博弈缺乏感性上的认知与教育。而在五角大楼，目前仍有大量人事空缺，很多都是“代理”（包括防长本人）或“临时”履职状态。这种人事状态对于国会与军方寻求妥协的紧迫性是不利的，如果无法在2020财年开始时（2019年10月）形成新的两年期修正案，相关程序将进入“持续决议”的不稳定状态。
最后，还有悬在美国头顶的巨额赤字问题。美国国会预算办公室在2019年1月估计，赤字将在2020年超过万亿、2028年突破2万亿、2030年创下二战后的债务占GDP比例的新高，万亿水平赤字的新常态已几乎是进行时。在这种压力下，军方需要又更清晰的取舍、高明的技巧和积极的沟通态度。之前讨论中曾提过五角大楼常耍的“小聪明”，如在遇到国会阻力时选择砍掉国会力保的项目。这种小伎俩在复杂的预算政治环境中很难奏效，就像2013年弄巧成拙未能阻止强制自动减支的发生。
总之，无论是军费的“虚高”、军队取舍之艰难，还是预算政治的形势，都意味着美国大国竞争的自我定位无法得到轻易保障，单凭大国竞争的大伞无法为美国的军事力量结构调整计划遮风挡雨。
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作者祁昊天，系北京大学国际关系学院助理教授。