【社论】“工程垫资”灰犀牛，被行政法规彻底封印

5月5日，国务院公布了《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行。这距离该条例公布征求意见稿已经过去了9年，堪称“九年磨一剑”的大制作。《条例》强化了投资概算约束力，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。其中第22条明确规定：“政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”

“禁止工程垫资”成为舆论关注的焦点。所谓“垫资施工承包”，是指建设方（地方政府）不用预付和按工程进度给付施工承包商工程款，而是作为施工承包商的建筑企业预先垫付工程款，建设完成后再由政府进行偿付。其实就形成了地方用借来的钱做工程，导致很多地方政府贪大求洋，不顾地方预算约束，大搞基建，形成巨大地方债包袱，有的因为资金缺口酿成了政府欠薪风波，或者地方政府因为不能履行还款义务，被诉至法院，列为“老赖”。

近年来，决策层面已经充分意识到地方债这头“灰犀牛”的风险性，频频发招指向管控隐性债务。2017年全国金融工作会议指出，地方政府举债行为不断扩大导致的财政金融风险已经成为当前经济运行中主要的风险之一，必须下大力气化解。当年年底，财政部对外表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

这是从融资端管住地方盲目建设、扩大地方债的冲动，而这次的《政府投资条例》则是从建设端、通过行政法规管住地方债，从法律层面上为政府债务融资设置了一道“防火墙”，在规范政府投资行为、提高政府投资效益的同时，有助于激发社会投资活力，协同之前行政审批改革。这是一部以规范为主的行政法规，但不是一部“以管为主”的法规。相反，相对于9年前的长达6000多字征求意见稿，这次的《条例》删去了近三分之一的篇幅（其中很多有关审批流程的）。这次《条例》还强调：平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

还要看到，“禁止工程垫资”之前是一个屡禁不止的积弊，早在1996年，原建设部、原国家计委和财政部联合颁布的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》；2006年，相关部委又联合下发《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，但是这些通知仍然没树起高压线，这次由国务院出台行政法规加以禁止，其效力不是部委的通知可比的。

按《合同法》的规定，合同如果违反国家法律、国务院的行政法规的强制性规定，就是无效合同，而不是之前被司法解释所认可的“违规但民事有效”。这意味着今后再有垫资工程，合同双方将得不到法律保护，这是对20多年的“工程垫资”的绝杀，将有效解决地方债的“灰犀牛”。