未能发表的联合声明背后：美国优先阴影下的G20财长和央行行长会议
2026年9月1日，G20财长和央行行长会议在美国阿什维尔落幕。这是今年G20领导人迈阿密峰会之前最为重要的筹备会议之一，承担着推进全球经济治理的重任。但会议最终以一种折射出当前地缘政治现实的方式结束——未能在全体成员间达成联合声明，改由轮值主席国美国发布了一份“主席声明”。
在会议过程中，美国在G20联合声明草案中强行引入多项充满争议的条款，包括甩锅霍尔木兹海峡航运受阻的责任、背离G20关于“全球失衡”的多边共识、不适当地拓展国际货币基金组织（IMF）的监督职能，以及片面强调官方双边债权人的作用等，导致G20背离了多边主义的合作轨道，沦为美国优先的牺牲品。正如美国财政部负责国际事务的副部长艾琳·布朗在接受采访时表示，由于各方在措辞上存在分歧，反映美国在减少全球失衡和主权债务重组方面优先事项的G20联合声明无法达成，“我们一直在努力起草一份声明，但希望确保其体现美国的利益和‘美国优先’的优先事项”。
对霍尔木兹海峡航运受阻甩锅责任
美国草案的第4条涉及霍尔木兹海峡自由航行受限的责任归属问题，强调“我们对能源贸易持续受阻深表关切，确保霍尔木兹海峡及全球范围内的自由、安全和可预测的航行，以及解决当前进行的战争和冲突，对维持全球经济的可持续增长至关重要”。这一条款的表述看似中立，但实际上却把美国在霍尔木兹海峡受阻中应该承担的责任“甩”了出去，背离了G20一直秉持的全面、客观、公正的原则。
霍尔木兹海峡航运受阻，根源在于美伊长期战略对抗，美国在矛盾根源、政策行为、危机管控等多方面负有不可推卸的责任。首先，在矛盾根源上，美国退出伊核协议之后，持续推行对伊朗的极限制裁措施，挤压伊朗的生存空间，迫使伊朗将霍尔木兹海峡作为反制的战略筹码；其次，在政策行为上，美以联合军事打击伊朗本土，直接激化中东安全形势，伊朗随即以海峡管控作为报复手段。后续美国多次重启空袭，造成冲突螺旋升级，海峡通行持续受阻；在危机管控上，美伊曾达成谅解备忘录，约定海峡通行安排，换取局势降温。但美国随后又单方面否定协议、重启军事行动，已经达成的海上安全框架失效，让海峡重回受阻状态，外交谈判的可信度受损，丧失危机管控的基础。
背离关于“全球失衡”的多边共识
美国草案的第10条涉及全球失衡问题，提出：“我们同意各国应当采取措施消除加剧失衡的非市场政策与做法；尤其是拥有过度且持续的外部顺差的国家应该消除限制国内消费和导致过度依赖出口的扭曲性因素”。虽然没有直接点名，但这一条款的矛头直接指向中国。美国制造的“非市场政策和做法”、“过度依赖出口”等标签实际上是美国近期反复炒作的“中国产能过剩论”的翻版，是一种单边主张，背离了G20全球失衡研究小组达成的多边共识。
今年，G20框架下专门设立了全球失衡研究的多边小组，由韩国和澳大利亚联合主持。在多边小组的讨论中，G20各方普遍认为，美国长期大规模经常账户逆差，消费大于储蓄，而中国长期经常账户顺差，产出大于国内消费。全球失衡调整不能只要求某一方改变，需要逆差国和顺差国的协同改革，美国要提高储蓄，中国要扩大内需。
从深层成因来看，全球经济失衡的成因较为复杂，包括国际分工、人工结构、储备货币等多个变量。在国际分工上，全球化推动生产链条跨国拆分，制造业大量向劳动力成本更低的新兴经济体转移。新兴经济体承担加工制造环节，形成商品出口顺差，而发达经济体转向服务业、研发和金融，大量消费品依赖进口，形成贸易逆差。在人口结构上，新兴经济体的劳动人口占比较高，储蓄大于国内投资，剩余资本向外输出，对应经常账户顺差，而发达经济体人口老龄化更早到来，居民储蓄率偏低，容易形成逆差。在储备货币上，美元作为主要储备货币，各国需要积累美元资产作为外汇储备，需要对美输出商品、换取美元，而美国不受普通国家的外部约束，通过输出美元弥补经常账户缺口，客观上容易造成美国的逆差。
不适当地拓展IMF的监督职能
美国草案的第11条涉及拓展IMF的监督职能，提出“要求IMF和OECD（经济合作与发展组织）完善对失衡状况进行稳健分析所需的数据，尤其是要加强对‘非市场政策和做法’的数据涵盖”。这一条也是明显针对中国。G20从未定义过什么是“非市场政策和做法”，各方也从未达成共识。所谓“非市场政策和做法”来自于2018年美国对中国的“301调查”，是美国单边主义的体现。而美国却要求IMF去搜集中国“非市场政策和做法”的数据，这实际上是先下结论，再要求IMF来寻找证据，完全超出了IMF监督职能的范围。
《IMF协定》第4条规定，成员国的核心义务是维护有序汇兑安排、避免操纵汇率/国际货币体系以获取不公平竞争优势，这一义务聚焦外部稳定（国际收支、汇率、跨境溢出），并未赋予 IMF判断一国是否存在“非市场政策和做法”的监督职能，也未赋予IMF评判一国国内经济制度模式的权力。实际上，IMF的《综合监督决定》明确指出，成员国拥有合法国内社会、经济政策目标，IMF的监督应当恪守“宏观外部稳定”边界，不应借监督干涉成员国的国内制度选择，更不能用单一市场标准评判成员国不同的发展路径。
片面强调官方双边债权人的作用
美国草案的第13条涉及官方双边债权人在发展中国家主权债务重组中的作用，强调“鼓励相关利益攸关方尤其是官方双边债权人做出贡献”。这违背了G20在主权债务治理问题上一直坚持的“待遇可比性原则”，即官方双边债权人、多边债权人和私人债权人在发展中国家的主权债务治理中的贡献必须成比例，需要公平地分摊债务重组的责任，而美方草案却片面强调官方双边债权人的作用，背后的动机仍然是美国希望将矛盾焦点转嫁给中国。
从占比来看，在发展中国家的主权债务中，官方双边债权人仅占债务的15%，多边债权人和私人债权人才是发展中国家最大的债权人，但两者均未采取行动。一方面，多边债权人表示拒绝参与G20主权债务治理，理由是若参与会损害其“优先债权人地位”和3A信用评级，从而提高其筹资成本；另一方面，私人债权人尤其是债券类投资者也强调只能以自愿的方式参与。迄今为止，私人债权人未参与任何一项G20债务治理的行动。相比之下，官方双边债权人已经在G20债务治理中发挥了巨大的作用。中国国家国际发展合作署和中国进出口银行作为官方双边债权人为23个发展中国家缓债13.53亿美元，已经成为G20落实缓债倡议最大的贡献方。在此背景下，美国仍然片面强调发挥官方双边债权人的作用，实质上是想把所有压力集中在中国身上，从而对中国的“一带一路”倡议以及全球发展倡议进行打压。
（朱杰进，复旦大学国际关系与公共事务学院教授）