大外交｜美国同时关闭5处使领馆，背后是财政资源洗牌与霸权模式变迁？
一边关闭海外外交机构，一边重开此前关闭的外交站点。特朗普政府似乎正对美国全球外交网络进行新的调整。
据央视新闻报道，当地时间8月3日，美国国务院已通知国会，计划关闭5处驻外机构，包括驻日本名古屋领事馆、驻印度尼西亚棉兰领事馆、驻加拿大温尼伯领事馆、驻格林纳达圣乔治使馆，以及驻喀麦隆杜阿拉使馆分支机构。
路透社当天发文称，这是美国全球外交版图一次“罕见缩减”。报道指出，这项计划此前未曾被报道过，这是美国在不涉及特定地缘政治事件的情况下，同时关闭多个驻外机构的“罕见案例”。
不过，中国人民大学国际关系学院教授、美国研究中心副主任刁大明认为，此次调整虽然少见但并不令人意外。他向澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，从目前公布的名单来看，被关闭机构所在地区与美国当前重点关注的地缘政治议题并没有明显直接关联，因此短期内对美国外交布局的影响可能有限。
相反，他认为，此次行动可能具有一定“试水”性质，美国政府希望通过范围有限的调整来观察各方反应，为未来进一步推进海外外交体系改革提供参考。
与美国明显关切的议题没有勾连
刁大明表示，美国此次关闭部分驻外使领馆并不令人意外。“特朗普政府上台以来，一直在推动国务院体系调整，包括削减部分机构职能、压缩人员规模等。而这次行动可以看作此前政策方向的延续性动作。”
2025年初，特朗普2025年重返白宫后，美国国务院就着手准备关闭近十余个驻外机构，裁撤多个部门和大批人员。据新华社此前报道，当年7月，特朗普政府解雇1300多名国务院外交使节和公务员，加上辞职和退休人员，国务院在美国国内整体减员规模达数千人。美国国务卿鲁比奥曾将其描述为精简机构、降低成本的必要步骤，旨在推动官僚机构改革、更好服务于“美国优先”。
据美联社8月5日报道，这项最新的关闭举措预计每年可为美国政府节省约440万美元开支。在人员方面，格林纳达圣乔治的大使馆与名古屋领事馆各仅有1名美方工作人员、5名当地雇员；棉兰领事馆有4名美国直接聘用人员、47名当地雇员；温尼伯站点仅有2名当地雇员；喀麦隆杜阿拉使馆分支机构有14名当地雇员。
不过，据加拿大广播公司（CBC）5日报道，曾在温尼伯领事馆担任政治经济专员的布拉德·柯比森强调，“此举确实能帮美国省下一点经费，但产生的实际后果是，由于在当地没有存在感，美国将与加拿大的广大地区脱节”。
柯比森认为，在温尼伯设立领馆十分合理，因为能够提前发现并化解潜在的贸易争端风险。“美国此前就发现，驻卡尔加里领事馆和驻多伦多领事馆之间距离太过遥远。而在加拿大的中部设立一处领馆，处理这一区域的各类事务很有现实意义。”
CBC介绍，温尼伯领事馆并不提供领事与签证业务，但配有专员负责发展经贸关系、推进美国政策落地。同样的，据总部位于东京的英文媒体SoraNews24 5日报道，名古屋领事馆也更多承担外交联络职能，而非服务窗口，主要负责推动文化交流，同当地教育科研以及工商机构建立联系。
从关闭对象的规模和承担的职能来看，此次调整涉及的主要是美国海外外交网络中的小型节点。
刁大明认为，从目前公布的名单来看，这5处机构并非当前美国外交布局中的关键节点，暂时难以看出其具有明显的战略指向。“比如，驻名古屋领事馆关闭后，美国在距离名古屋不算特别遥远的大阪仍有使领馆，整体点位并未受到明显影响；驻温尼伯领事馆由于距离其他城市的领事馆较远，关闭（领事馆）可能会带来一定影响，但该点位不负责签证办理等具体业务，而且也可以网上办公来辅助实现一些功能，实际影响相对可控。”
因此，在刁大明看来，即便此次涉及日本、加拿大等美国盟友国家，也不意味着美国正在削弱与这些国家的整体关系。从目前情况看，此次调整更多是符合特朗普政府“精简政府、提高效率”的政策取向。
此前，白宫管理和预算办公室（OMB）曾主张实施规模更大的关闭计划，目标是关闭多达30个驻外机构。路透社报道称，部分美国政府官员私下认为，一些规模较小的海外外交机构作用有限，且缺乏成本效益。
尽管美国国务院去年进行了一轮大规模机构改革，裁撤了数十个部门和数百名工作人员，但当时并未关闭任何海外使领馆。如今，随着关闭5处驻外机构的计划公布，也为外界观察特朗普政府将如何调整全球外交网络提供了一个窗口。
“这次关闭的5处使领馆可以看作此前OMB大规模调整设想的‘缩小版’落地。”刁大明进一步阐释，从关闭机构的分布来看，名单覆盖邻国加拿大、东亚、东南亚、非洲和加勒比地区等多个区域，并未明显对应某个单一方向。
“从这个角度看，此次裁撤行动具有一定试探性质。特朗普政府可能希望通过有限范围的调整，观察在关闭相关外交机构后，是否会对双边关系、地区外交布局以及美国整体对外政策产生明显影响。如果实践证明影响有限，不排除未来进一步扩大调整范围的可能。”他说。
美国或正推动跨部门的财政资源配置
美联社5日指出，在关闭上述5处驻外使领馆的同时，特朗普政府正大力推进重开利比亚、叙利亚境内此前关闭的外交站点，并且已经重新开放关停已久的驻委内瑞拉大使馆。报道称，美方投入数百万美元，重开驻委内瑞拉加拉加斯、叙利亚大马士革以及利比亚的黎波里的美国大使馆，“以期在这些国家政权更迭后，恢复美国在当地的正式外交存在”。
不过，刁大明认为，相比关闭部分海外外交机构所节省的具体开支，更值得关注的是，特朗普政府或许正推动跨部门的财政资源重新配置。“这并非简单地关闭一些机构、再将节省下来的资源等额转移到其他外交渠道”。
今年4月，美国国防部公布了2027财年1.5万亿美元（约人民币10.2万亿元）的预算提案。这一规模较上一年激增42%，创下现代史上最高军费纪录。因此，在美国军费持续增长、未来可能进一步扩大国防投入的背景下，如何平衡财政支出成为特朗普政府面临的重要问题。
刁大明分析指出，近来美国一系列举措都体现出财政考量，例如，近日美乌就是否允许在乌克兰本土制造“爱国者”导弹展开磋商，“目的就是分摊成本、谋求经济收益。所以，美国的调整并不局限于外交、国防领域的经费腾挪，而是着眼于整体财政大盘的调整统筹”。
然而，长期以来，民主党以及一些美国前外交和国家安全官员指责特朗普政府，通过削减美国海外外交布局、拆解曾向全球提供数十亿美元援助的美国国际开发署来节省开支，将削弱美国的全球领导力，为其他国家扩大影响留下空间。
刁大明分析认为，透过特朗普政府关闭部分驻外机构，也体现出了美国外交理念正“从制度化、规范性的霸权模式，转向功利化、交易型的外交模式”，更加注重地缘政治投入与回报的配比，将有限外交资源集中投入到其认定具备利益价值、需要重点布局的地区。
尽管此次关闭的五处外交机构从短期看对美国具体外交执行能力的影响可能有限，但这一行动释放出的信号本身，可能改变国际社会对于美国全球角色的认知。
“事实上，国际社会正在形成一种美国正在减少全球投入、更加关注自身利益的判断，这种认知变化当然会反作用于美国的外交影响力。”刁大明说。