非洲矿业新规观察①外资准入门槛抬升，个别国家可人民币缴税费
2024年以来，非洲多国密集修订矿业法或出台配套法规，在资源主权、数字监管、ESG合规和本地化要求四个维度呈现系统性重构态势。资源主权方面，国家干股由象征性比例向动态递增、不可稀释与退出限制的刚性闭环演变；监管手段上，电子矿权、区块链溯源和实时数据上传取代纸质审批；ESG标准被写入许可证续期条件，碳排、水耗和社区基金成为硬门槛；收益分配则通过阶梯税费、出口配额和强制结汇实现“再国家化”。基于此，以联合国区域划分为标准，我们梳理了东部非洲、南部非洲、西非、中部非洲和北非五大区域各国矿业法规的具体新变化。本文主要呈现东部非洲、南部非洲矿业法规新变化。
一、东部非洲
1.坦桑尼亚密集出台矿业新规，外资准入与运营门槛系统性抬升
坦桑尼亚2024年以来矿业监管收紧的节奏与力度在非洲大陆位居前列，从市场准入、供应链本地化到财政加征，构成一套完整的“控准入、强本地、增收益”制度体系。
2025年7月，坦桑尼亚工业和贸易部长贾福签署第487A号政府公告（GN 487A），禁止非公民从事15类商业活动，小型矿业开采（Small-scale mining）被列入第6项。违规者面临最低1000万坦先令罚款和最长6个月监禁，签证和居留许可亦将被吊销。现有持证经营者可经营至许可证到期，但不予续期。供应链层面，2025年9月生效的《矿业（本地成分）（修正案）条例》（GN 563）重构了外资供应商的准入规则。外国公司向矿业承包商供货，必须与100%坦桑尼亚公民持有的本土公司组建合资企业，且本土方持股不低于20%。同时，20种商品和服务被列为本土公司专属保留，外资不得参与。矿业委员会的独家采购合同审批门槛从10万美元降至1万美元，大幅扩展了须审批的合同范围。财政层面，2025年6月颁布的《财政法案》（Finance Act No. 11 of 2025）新增矿业总值0.1%的HIV响应税（Section 113A），与特许权使用费一并征收，其中70%拨付艾滋病信托基金，30%拨付全民健康保险基金。采掘业亏损结转抵扣上限从70%降至60%。非居民矿产权利转让税率从20%提至30%。增值捕获层面，2025/26财年预算要求黄金许可证持有人须将至少20%的黄金在本地出售给炼厂、冶炼厂、珠宝商或坦桑尼亚银行。上述新变化叠加2017年矿业法修订所确立的既有框架，包括政府在大型矿企中不可稀释的16%干股、金矿6%特许权使用费，以及矿产出口1%清关检验费（盐和售予炼厂的金除外），形成新旧制度合力，使坦桑尼亚矿业外资的综合运营成本显著攀升。
然而，在严苛准入的另一面，坦桑尼亚针对有助于产业链升级的标杆外资项目亦有灵活性。以中资投建的ML448-ML535金矿项目为例，矿业部推行“并联审批”将12个审批环节压缩至5个核心节点，配套“一项目一专员”制度，项目全周期较非洲同类项目平均缩短40%。这种“控准入、抓效率”的务实双面性，反映出坦桑尼亚矿业政策的本质取向并非简单排外，而是以制度杠杆筛选外资质量，将有限资源向高附加值项目倾斜。
2.肯尼亚全面启用矿业管理信息系统，重启油气区块国际招标
2025年起，肯尼亚矿业部全面启用“综合矿业管理信息系统（IMMIS）”，将2016年《矿业法》下的矿权地籍、许可审批、实验室管理、爆炸品管控、地质数据和特许权使用费管理等环节全部纳入线上平台，所有探矿权和采矿权申请、转让、续期须在线完成。采矿权审批时间从以往的14个月纸面流程压缩至78天。在油气领域，2025年9月肯尼亚启动六年来首轮油气区块许可招标，一次性开放10个勘探区块（位于拉穆盆地和安扎盆地），采用产品分成模式（PSC），并承诺提供灵活的PSC条款和税收激励以吸引国际资本。
3.乌干达以国家主导推动战略矿山重启与增值
乌干达矿业监管体系正加速向资源国有化和深度主导方向演进，强调政府在关键矿产开发中的绝对控制权与产业链收益。2025年4月17日，乌干达政府正式将停产40多年的核心战略资产——基伦贝铜钴矿（Kilembe Mines）的所有资产移交至国有全资企业“乌干达国家矿业公司（UNMC）”。在这一过程中，乌干达摒弃了单纯依靠外资独立开采的旧有模式，转向“国家主导+私营运营”的矿产生产分成协议（MPSA）模式。政府引入Sarrai Group等投资方进行超过2.3亿美元的复产投资，而UNMC将代表国家持有新项目15%的股权。新模式不仅要求全面重启铜钴矿开采，更在协议中强制绑定了建立本地冶炼厂和精炼厂的要求。这标志着乌干达在关键矿产领域已从立法的“所有权收归”正式迈向了“主导产业链增值”的战略执行阶段。
4.马达加斯加重修矿业法，建立黄金一站式出口中心
马达加斯加近年来通过修订适用于采掘业的新法规和税收制度，致力于构建规范化、透明化的矿产供应链，并着力提升本国在贵重金属加工环节的获益能力。为破解长期存在的走私和税收流失问题，政府于2024年2月推行了简政放权措施，设立黄金“一站式”出口中心，极大简化了合法出口的行政手续。同时，国家确立了每年出口1吨黄金的专业化目标，从政策底层鼓励私营部门将资本投入到采矿加工业中。这表明马达加斯加矿业政策的核心正稳步向“打击非法流失、提升合规出口与本国深加工能力”转变。
二、南部非洲
1.南非以《关键矿产战略》为轴心，重塑全球价值链锚点与本土合规门槛
南非的战略逻辑在于，利用其在全球铂族金属（储量约占88%）、锰矿（储量占近80%）及铬矿的绝对主导权，将产业优势转化为更高标准的本地化准入门槛，同时大刀阔斧地解决内部监管积压问题。2025年5月，南非正式发布《关键矿产与金属战略》，首次将21种矿产划分为三个战略梯队，明确提出“地质勘探、选矿增值、本地制造、绿色转型”等九大战略支柱。该战略将关键矿产项目与BBBEE（广泛的黑人经济赋权）以及社区利益进行绑定，规定了黑人女性在各管理层级的最低比例（执行董事20%、高管25%等）。同月出台的《2025年矿产资源与开发法案草案》（Draft Mineral Resources and Development Bill, 2025）对2002年的旧法进行了针对性修订，旨在配合政府联合工业发展公司（IDC）设立的4亿兰特“初级矿业勘探基金”，激发初级勘探活力。此外，为根除导致南非投资吸引力垫底的“行政低效”痼疾，2025年6月，南非新型矿业地籍系统（Mining Cadastre System）试点上线，计划2026年向全国铺开，以解决每年约4000份的审批积压。在国际博弈层面，南非亦表现出极强的议程设置能力，2025年3月与欧盟达成《清洁贸易和投资伙伴关系》（Clean Trade and Investment Partnership）（附带47亿欧元投资包），并在G20峰会期间主导发布了《G20关键矿产框架》（G20 Critical Minerals Framework）。
2.赞比亚矿权竞争前置化，强化本地化合规，将人民币纳入主权税收体系
赞比亚代表了一种“实用主义”的新型资源民族主义。在宏观层面通过解决遗留产权纠纷（如引入阿联酋IRH投资Mopani铜矿）来刺激产能，但在微观供应链和税收上实施极度严密的控制。在国家收益分配上，赞比亚国家资本（如ZCCM-IH）的收益模式正从传统的“少数股权持股”向直接抓取现金流的“销售收入分成”模式演进（例如在Kansanshi矿山推广的3.1%销售收入分成模式）。此外，在资源摸底与矿权竞争前置化方面，截至2026年5月，赞比亚已完成约73%的高分辨率航空地球物理调查。这一前置的数字地质基建将改变传统矿业竞争顺序，使得深部和隐伏矿体成为下一轮资本博弈的焦点。这也意味着未来中企参与赞比亚矿业投资，仅靠单一工程报价已无法覆盖政府关心的全部问题，必须提供包含地质勘探、选冶加工、电力配套及物流在内的综合方案。在本地化合规方面，2025年10月颁布、并于2026年1月1日正式生效的第68号法定文书——《地质与矿产发展（矿业领域货物与服务优先）条例》（SI 68 of 2025），成为悬在外资矿企头上的“达摩克利斯之剑”。新规采用刚性配额制：矿企必须在2026年6月前将“核心采矿商品与服务”的本地采购比例提升至预算的20%，5年内须达40%；而物流、安保等“非核心业务”则实施100%强制排他性本地采购。违规不仅面临每日累加罚款，高管还须承担个人连带责任。在税收与金融主权方面，赞比亚打破了美元垄断。2025年10月起，赞比亚央行正式允许在赞中资矿业公司可使用从中国买家收到的人民币直接缴纳特许权使用费及税款，成为非洲首个将人民币纳入主权税收体系的国家。这一战略举措不仅降低了中资企业的汇兑损益，更为赞比亚偿还其占官方外债三分之一的对华债务降低了汇兑成本，是跨国矿业与主权债务管理深度融合的典型案例。
3.津巴布韦强力推行资源民族主义，以出口禁令与国家强制参股倒逼产业升级
津巴布韦是整个非洲大陆推行“矿业工业化”最为激进的国家，其手段已从严苛的税法与环保惩戒，全面升级为通过“出口禁令+强制国家持股”的双轨制极限施压，不惜以短期的出口阵痛换取长期的产业链升级。在环境与社会责任上，2025年底推出的“负责任采矿倡议第二阶段”（Responsible Mining Initiative Part 2）将环境违规的代价提升至直接吊销采矿权，要求企业在开采前制定矿山关闭与复垦方案，并强化矿业部与EMA的联合执法协调。进入2026年，津巴布韦的资源保护主义走向极点。税制层面，根据2026年1月生效的《财政法案（第7号）》（Finance Act No. 7 of 2025），津巴布韦构建了惩罚性的税差结构：对未加工锂矿石及锂精矿直接征收10%的出口增值税，而对硫酸锂等深加工产品则实行0%税率，逼迫资本进行本土选矿投资（如中资企业部署的AI光学选矿系统以此为政策契机）。2月底，津巴布韦政府宣布全面暂停所有原矿及矿产精矿的出口（包括此前仍允许有条件出口的锂精矿），这一“休克式”禁令彻底终结了“挖矿即卖”的模式。这些密集的极限施压手段，使得津巴布韦成为外资合规成本和政策博弈强度最高的市场之一。更值得关注的是，2026年5月22日，津巴布韦矿业部正式签署发布《矿产分类与宣言》，将锂、镍、钴、石墨等14种矿产明确列为受股权和出口管制的“关键矿产”。其核心新规规定，所有列入清单的关键矿产项目必须由国家通过指定的特殊目的载体（SPV）实行强制性最低参股，否则任何实体均不得开采。这一“锁矿”政策在短期内已显现出截留附加值的强效：根据最新数据，在2026年第一季度，受出口禁令影响，津巴布韦锂矿出口量同比仅微增2%，但创造的收入却暴涨106%，达到1.786亿美元。面对这一新规，中企已加速调整，如华友钴业年产5万吨的硫酸锂项目已于2026年一季度率先建成试产，成为首家在当地实现本地化生产的中资企业。
4.纳米比亚借势油气大发现红利，全面重构矿业法以强化国家控制与社会收益
纳米比亚长期以来矿业环境相对宽松，但近年来由于其近海油气勘探取得史无前例的高成功率（2022年以来约80%钻井发现石油），国家财政与底气大增。这种“油气红利”带来的战略自信，直接转化为其重塑固体矿产（铀、锂、钻石）监管规则的动力。以此为契机，纳米比亚系统性修订了1992年《矿产（勘探和采矿）法》，2025年5月获内阁批准并进入公众咨询，意见征集截止时间为2025年8月13日，标志着该国向强政府干预模式的转变。该法拟变更六大领域：一是所有权与本地参与，未来矿业项目将需要更高的纳米比亚本地股权参与，与本地或国有实体的合资企业可能成为标准要求，拟规定国家在所有新矿业项目中自动持有10%干股（无需出资），通常由国有公司Epangelo Mining代持；二是许可制度，引入数字化许可系统和有时限的申请审查，制定授予、续期和取消许可证的明确标准，对工作计划提出更严格要求；三是本地成分与选矿，更严格的本地成分要求，钻石和铀的选矿必须在纳米比亚境内进行，对战略矿产（锂、稀土、铀）的未加工材料出口实施更严格控制；四是特许权使用费与税收，拟对战略矿产的特许权使用费率进行调整，引入利润税以获取超额收益；五是环境与社会责任，更严格的环境影响评估要求，强制性的基线数据和管理计划，要求公司与当地社区签订社区发展协议，纳入“社会经营许可”概念；六是国际投资保护，最新立法草案维持了仲裁救济和反对无补偿征收的保护措施。纳米比亚正试图通过提高矿权准入门槛和审查时效，彻底清退“占而不采”的投机资本，确保国家的自然资源禀赋能够无缝转化为本地工业化产能。
[作者唐俊芝系浙江师范大学非洲研究院研究生；刘青海系浙江师范大学非洲研究院研究员，双龙学者特聘教授，博士生导师。本文为国家社科基金重点项目“中国在非企业本土化发展（24AGJ016)”的阶段性成果。]