出海观察｜中企需从投资布局和制度合作等方面应对非洲政策调整
非洲税务体系正在经历数字化征管、绿色转型和国际税收规则调整等多重变化。对中国企业而言，这一过程既带来了税制透明度提升和合规便利增加的机会，也意味着企业将面对更复杂的申报要求、更严格的数据监管以及可能上升的经营成本。
对中国企业而言，首先要分析清楚非洲各地区税务政策的共性与差异。并对非洲税务政策的未来发展趋势进行理性预判。从而找到应对之策。
一、非洲各地区税务政策的共性与差异分析
1. 相同点
（1）数字化税收管理的推进
2024年以来，非洲各地区普遍加快税务数字化改革，电子发票、在线申报和税务数据比对逐渐成为征管现代化的重要工具。东部非洲的肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达等国家已推广电子发票，推动纳税人通过在线平台进行申报与缴税，显著提高了税务管理的透明度和合规率。与此同时，西部非洲的加纳和中部非洲的刚果（金）也积极推行电子发票和在线申报，旨在提高税务征管效率，减少漏税现象。整体来看，数字化改革正在帮助非洲国家提高税务数据透明度，减少人工征管中的漏洞，并为后续扩大税基提供技术支撑。
（2）税制整合、税基扩展与最低税安排并行推进
非洲各地区普遍通过税法整合、税率结构调整、最低税安排和征税范围扩展，提高财政收入的稳定性。西部非洲的加纳和塞内加尔分别通过增值税和个人所得税的结构改革，推动税制简化并提高税收合规性。中部非洲的卢旺达通过将增值税征收范围扩大到此前免税的手机和部分ICT设备等措施来拓展税源。此外，东非的埃塞俄比亚引入了替代性最低税制度，规定企业的所得税负不得低于营业额的2.5%，以此确保税收底线并防止税基侵蚀。由此可见，非洲税制改革已不只是单纯提高税率，而是更多转向扩大征税范围、完善最低税规则和优化征管流程。
（3）税务合规性提升
在合规治理方面，非洲各地区也表现出较强的一致性。许多国家不再单纯依赖处罚式执法，而是同时运用激励、培训和数据监管等方式提高纳税遵从度。乌干达在其《税务程序法》修订中提供了利息和罚款减免的政策，激励纳税人按时补缴税款。坦桑尼亚则在其财政法案中通过上调消费税和增加新税种，如电子烟税和数字创作者税，以增强税基管理并促进税务合规。南部非洲的南非通过OECD共同申报标准（CRS）等国际透明度标准，加强了跨国企业的税务合规管理。总体而言，非洲税务合规治理正在从传统执法模式，逐步转向“制度约束+数据监管+主动遵从”的综合治理模式。
2.不同点
（1）数字经济和跨境交易税务管理进度不同
面对数字经济和跨境交易带来的税收挑战，非洲多国都在出台新规，但政策进度和征管工具存在明显差异。东部非洲的肯尼亚推进较快，根据《2025年财政法案》，肯尼亚废除了数字资产税，改为对虚拟资产服务提供商收取的交易费用征收10%消费税。更重要的是，肯尼亚用更先进的“显著经济存在税”取代原有的数字服务税。这项新税种旨在对所有向肯尼亚用户提供在线服务（包括数字市场）的非居民企业征税，无论其是否有当地实体，征税范围覆盖内容流媒体、软件、平台交易等广泛领域。
南部和中部非洲国家则采取了不同路径。博茨瓦纳宣布自2025年9月起对数字商品和服务征收增值税。乍得则在2025年预算法案中明确规定，通过外国及本土电商平台发生的商品和服务交易，平台方为增值税的代收代缴义务人，从而明确了跨境电商的税收征管责任。这说明，非洲国家虽然都在加强数字经济税收监管，但有的侧重所得税意义上的经济存在，有的侧重增值税代扣代缴，制度设计仍存在差异。
（2）全球最低税制实施程度存在差异
在全球最低税制方面，南非是非洲较早通过国内立法落实全球最低税规则的国家之一，该法案要求跨国企业集团在南非的有效税率不得低于15%，以遏制利润转移和税基侵蚀。尼日利亚、肯尼亚等国也已通过国内税改或最低补足税安排，逐步引入类似规则。相比之下，部分非洲国家仍处于政策评估、规则讨论或征管能力准备阶段，尚未形成完整的国内实施框架。
（3）低碳转型与绿色税收激励
非洲各国都在尝试通过税收政策推动绿色转型，但政策工具和推进节奏并不一致。南非较早建立碳税制度，政策体系相对完整。近年来，南非持续提高碳税税率，并在2026年进入更严格的第二阶段，通过逐步收紧免税配额，提高企业减排压力。与南非依靠碳税推动减排不同，一些中西部非洲国家更多采用税收减免和进口税豁免方式支持绿色能源发展。
例如，喀麦隆通过为期两年的税收豁免计划，直接免除了用于太阳能等可再生能源设备的进口税收，总额超过1600万美元。科特迪瓦则依据区域指令，对可再生能源产品实行了增值税、关税等所有税收的全面豁免。其他国家也在探索特色政策，毛里求斯创新性地引入了基于营业利润的企业气候责任税。这种差异反映出各国经济结构、财政能力和产业基础不同，也说明非洲绿色税收政策仍处于多路径探索阶段。
二、非洲税务政策的未来发展趋势
1. 税收征管数字化持续推进，电子发票和信息系统成为重要工具
2024年以来，非洲多个主要经济体继续推进税收征管数字化和现代化改革，电子发票、在线申报、数据比对等工具在税务管理中的作用明显上升。肯尼亚在《2025年财政法案》中强化了其电子税务发票管理系统（eTIMS）的强制使用，要求所有增值税注册企业实时上传交易数据，并自2026年1月1日起将企业所得税申报与eTIMS发票数据、预扣税凭证和海关记录进行强制比对验证，有效遏制了税收流失。尼日尔通过《2025年财政法案》规定纳税人需以认证发票或海关单据证明存货来源（否则货物可被认定为欺诈所得），同时要求大企业必须采用电子申报，对存货发票认证和电子申报作出了明确约束。安哥拉在2025年通过总统令全面改革发票制度，强制推行电子发票，并配套实施了增值税申报数据的自动预填功能，以提升税务合规效率。由此看，数字化已不只是技术层面的征管工具，而是非洲国家提升征税效率、扩大税基并稳定财政收入的重要支撑。
2.扩税基和合规治理同步推进，财政稳健性和制度透明度有所提高
非洲各国财政政策正在从过去较多依赖单一税种，转向通过扩大税基和提高合规率增强财政稳定性。根据经济合作与发展组织（OECD）发布的《2024年非洲税收透明度：非洲倡议进展报告》，非洲国家在提升税收透明度和打击非法金融流动方面取得显著成就。在税制改革方面，以尼日利亚为例，其总统于2025年9月签署了《尼日利亚税法》及相关法案，统称为税收改革法案，该法案于2026年1月1日正式生效，该法案的目标是通过整合多部现行税法，扩大税收覆盖范围，特别是对数字服务等新兴领域的征税，同时简化纳税合规流程，从而提升税收征管效率并改善整体营商环境。
与此同时，非洲税收透明合作持续推进。2024年OECD报告指出，非洲倡议的38个成员国中，已有20个国家批准并实施了《多边税收征管互助公约》。在报告涵盖的41个非洲国家中，71%的国家建立了税收信息交换部门。信息交换机制的完善，有助于压缩跨国逃税和利润转移空间。整体来看，非洲税收治理正在从单纯强调“扩大征收”逐步转向“制度透明+数据合规”，税务政策的稳定性和可预期性也将随之增强。
3.税收政策服务绿色制造和产业转型
2024年以来，非洲多个国家开始通过结构性税制改革，将工业化战略与税收政策结合起来，绿色制造和新能源产业成为重要支持方向。乌干达依据《2024年印花税法修正案》，为符合条件的电动车辆及零部件制造商提供购销合同印花税豁免；毛里求斯通过《2024-2025年度预算法案》，为企业在2025年6月底前购入特定规格的电动汽车提供消费税退税。这些政策为制造业落地和绿色投资提供了明确的制度空间。
碳税和环境征费体系也开始从政策倡议进入实际操作阶段。吉布提主导的区域性航运碳贡献机制已于2025年7月全面执行，对碳排放定价为每吨17美元。加蓬也已签署法令，于2025年4月实施类似政策。这说明，部分非洲国家已开始尝试通过碳定价工具处理跨境运输和环境治理问题。通过建立相对可预期的税收环境并初步形成碳定价机制，非洲国家正在财政收入和可持续发展之间寻找平衡，也在全球气候治理中逐渐从规则接受者转向更积极的参与者。
4.区域税制协同加快，全球税制改革联动增强
非洲税收现代化进程正在从国家层面的单边改革，逐步转向区域协同和多边合作。在数字经济和跨境征税问题上，区域组织开始协调共同立场。例如西非国家税收管理论坛便公开支持联合国框架下的相关协议谈判，以维护区域税收权益。
在采纳国际税收标准方面，南非和尼日利亚作为非洲最大的两个经济体，已在全球最低税率和最低有效税率安排方面迈出实质性步伐。肯尼亚等国家也通过国内立法引入相关制度安排，反映出非洲国家正在主动跟进国际税收规则，以应对税基侵蚀和利润转移问题。尽管各国经济发展水平、征管能力和制度执行能力仍存在差异，深度协同仍面临不少现实障碍，但在非洲大陆自贸区建设不断推进的背景下，税收协调将成为塑造公平、透明和可预期区域营商环境的重要方向。
三、中国的应对策略
为降低政策变化带来的不确定性，中国企业有必要从政策跟踪、投资布局和制度合作三个方面作出应对。
1.加强政策跟踪和风险预警，提升企业合规能力
近年来，非洲税务改革节奏明显加快，政策更新频繁，不同国家在执行力度和操作细节上也存在差异。中国企业如果缺乏对当地税制变化和执法趋势的持续关注，容易在电子发票、数字服务税、环境征费和全球最低税等新制度实施过程中出现误判。对此，可由商务、税务和驻外机构共同加强政策跟踪，建立面向在非企业的税务政策信息服务机制，定期发布重点国家税制变化、执行动态和风险提示，为企业提供更具操作性的合规指引。
同时，应引导企业提前完善电子化申报、数字收入确认、转让定价文档和碳排放核算等基础工作。特别是在绿色税制和数字税制不断扩展的背景下，企业需要评估欧盟碳边境调节机制与非洲本地碳税可能形成的叠加影响，避免在出口、生产和利润分配环节产生额外税务风险。通过前置识别和动态预警，中国企业可以更及时地调整经营结构、合同安排和资金路径，提高对非洲税制变化的适应能力。
2.推动本地化布局，以投资带动贸易
随着非洲国家提高部分制成品进口税率、加强增值税征管并鼓励本地加工，单纯依赖出口的企业可能面临税负上升和市场准入受限的双重压力。在这一背景下，中国企业需要结合非洲各国的产业政策、税收优惠和区域市场条件，逐步从传统贸易模式转向“以投资带动贸易”的本地化发展路径。
具体来看，可围绕建材、农产品加工、轻工制造、新能源设备和数字基础设施等领域，在重点国家或区域市场布局生产基地。这样一方面有助于企业利用当地企业所得税减免、进口设备免税和区域关税同盟优惠，另一方面也能降低高关税和跨境税制调整带来的成本压力。通过合理选择生产地、销售地和出口路径，中国企业可以更好地嵌入非洲产业升级进程，在扩大市场空间的同时提高税务合规水平。
3.完善中非税务合作机制，增强制度对接能力
在全球最低税、转让定价规则和数字经济征税加快落地的背景下，中非之间需要更加稳定的制度化税收合作渠道。中国可加快与重点非洲国家签署或更新《避免双重征税协定》和《税务情报交换协定》，推动双方在信息共享、利润分配和征管协助等方面形成更稳定的沟通机制，减少企业面临的重复征税和规则不确定性。
同时，可依托中非合作论坛、非洲税收管理论坛、南部非洲关税同盟和西非国家经济共同体等平台，推动建立更常态化的中非税务对话机制。对数字经济、绿色税制、跨境征税和税务争端解决等问题，可开展定期磋商，并探索相互协商程序和预先定价安排的适用空间，以降低追溯征税和税负波动对企业经营的影响。
此外，中国还可在电子发票系统、税务数据管理、碳税核算和企业信用管理等领域与非洲国家开展能力建设合作。通过技术培训、经验交流和示范项目，帮助非洲国家提升税收征管能力，也有助于增强中方在税收规则协调中的参与度。此类合作不仅是技术层面的支持，也可以成为中非制度互信和经贸合作深化的重要基础。
近两年，非洲税务政策改革明显提速，整体呈现“扩税基、强征管、促转型”的趋势。在数字化治理、区域一体化、绿色转型和国际税收规则调整的共同影响下，非洲各国持续完善电子发票、在线申报、数字服务税、碳排放定价和最低税安排；资源型经济体则围绕矿业、油气、木材等重点行业优化税收规则，以稳定财政收入、推动本地加工并提高资源收益留存。税收体系正在成为非洲国家平衡财政压力、产业升级和营商环境改善的重要政策工具。
对中国而言，非洲税制调整一方面提高了政策透明度，也为本地投资和产能合作创造了新的空间；另一方面，电子化申报、数字收入确认、转让定价、碳排放核算和跨境税务合规等要求也在同步提高。未来，中国企业需要加强政策跟踪和合规管理，结合非洲各国产业政策和税收激励政策推进本地化布局。政府层面则应进一步完善中非税务合作渠道，在税收协定、信息交换、能力建设和争端协调等方面提供支持，帮助企业降低制度不确定性。通过更稳定的政策沟通和规则衔接，中非经贸合作有望在新一轮国际税收调整中保持更强韧性，并向更高质量方向发展。
[作者刘青海系浙江师范大学非洲研究院研究员，双龙学者特聘教授；凌怡系浙江师范大学非洲研究院硕士研究生。本文为国家社科基金重点项目“中国在非企业本土化发展（24AGJ016)的阶段性成果。]