别再把“无矿县”当政绩！国务院强调：战略性矿产保障，地方政府要担起责来
◎王琼杰
“国家按照政府主导、社会共建、多元互补、高效协同的原则，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，科学合理确定储备结构、规模和布局并动态调整，发挥储备的战略保障、宏观调控和应对急需等功能。”近日，国务院公布的《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（以下简称《条例》）聚焦战略性矿产资源，进一步明确了由政府主导来构建战略性矿产资源储备体系。
与此同时，《条例》针对当前普遍存在的矿业用地难问题，明确指出，县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求。《条例》还特别指出，自然保护地范围内可以依法开展符合管控要求的基础性地质调查、战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查、开采等活动。
“战略性矿产资源事关国家经济、政治和产业安全。在当前全球能源资源转型加速推进，战略性矿产资源已成为大国博弈的核心焦点。《条例》聚焦战略性矿产资源，明确由政府主导来构建战略性矿产资源储备体系，并在用地等方面要求县级以上政府依法保障，这对增强地方政府主体责任意识，提升国内战略性矿产资源保障能力将产生积极影响。”业内一位资深专家分析说。
01
战略性矿产事关国家安全
战略性矿产资源是国家经济安全、国防安全和产业安全的核心支撑，事关国计民生，是名副其实的“国之大者”。
在国际上，对战略性矿产的叫法并不一样，美国、欧盟则称为关键矿产。“不管是关键矿产，还是战略性矿产，简单地说，就是不同国家和地区从安全、战略、经济、产业等角度出发，提出的对本国安全与发展至关重要的矿产或材料。”业内专家说。
近日发布的《条例》，进一步明确了战略性矿产资源目录的确定和调整机制，指出要统筹考虑对国民经济和社会发展、国家安全的重要程度，国内资源禀赋情况、紧缺程度以及对外依存度，结合相关产业链供应链的韧性和安全水平等核心因素，对相关矿产资源开展评估，科学精准的确定战略性矿产资源目录。
事实上，近年来，随着新一轮科技革命和产业变革纵深发展、地缘政治博弈的加剧与资源保护主义的抬头，能源资源产业链供应链安全风险加剧，结合国家战略与产业安全需求划定、动态调整矿产名录，已成为国际通行做法。
美国从2018年开始发布关键矿产清单，首批将35种矿产列为关键矿产。2022年，关键矿产增加至50种。2025年，美国关键矿产清单再次“扩容”，新增硼、铜、铅、冶金煤等10种矿产为关键矿产，至此美国关键矿产高达60种。
2020年美国国会颁布的《能源法》明确，关键矿产需满足三大核心条件。一是对美国经济或国家安全至关重要的商品；二是其供应链极易中断；三是在产品制造过程中发挥着至关重要的作用，一旦缺失，将对美国经济或国家安全造成重大影响。
美国地质调查局（USGS）表示，根据2020年《能源法》的要求，USGS采用了更新后的方法，量化了潜在供应链中断带来的风险，并推荐了应列入2025年关键矿产清单草案的矿产。
据了解，美国《能源法》原本要求清单至少每三年更新一次，但考虑到矿产的关键性会随全球产业格局、技术发展动态变化，此次最终发布的2025年关键矿产清单将更新频率调整为至少每两年一次。
欧盟确定关键矿产名录的时间更早。2008年欧盟第一次公布关键矿产资源清单之后，每3年进行一次例行更新。2020年9月3日，欧盟公布了最新修订的关键矿产资源清单（EU 2020 critical resources list），共有30种对欧盟而言具有重大经济和战略价值的矿产被列入该清单，如锶、钛、锂、萤石等。
2023年12月16日，澳大利亚宣布更新关键矿产清单，并推出了新的战略材料清单。相关资料显示，纳入澳大利亚关键矿产清单的标准为：对现代技术、经济或国家安全至关重要（尤其是关键矿产战略中明确的优先技术）的、澳大利亚在资源方面具有地质潜力的、澳大利亚国际战略伙伴有需求的以及易受供应链中断影响的矿产。更新后的关键矿产清单包含30种矿产。与2022年相比，新增了氟、钼、砷、硒和碲，剔除了氦。
与此同时，加拿大、日本等国家也纷纷确定了本国的关键矿产清单。
值得注意的是，近年非洲多国也开始重视战略性矿产，陆续划定本土关键矿产名录。5月22日，津巴布韦矿产和矿业发展部部长波利特·坎巴穆拉（Polite Kambamura）签署了《矿产分类与宣言》（Mineralification and Declaration），将锂、镍、钴、石墨等14种矿产列为“关键矿产”，此外，该文件还将焦煤单独划定为“特殊关键矿产”，石灰石、钾盐、磷矿、铁矿石、黄铁矿、石油和天然气、煤炭、黄金、钻石则归入“战略矿产”范畴，形成分层分类的矿产管理体系。
中国的战略性矿产目录设定始于2016年。当年11月，国务院批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》首次将石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀、铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆、磷、钾盐、晶质石墨、萤石等24种矿产列入战略性矿产目录，作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象。在后续的《全国矿产资源规划（2021—2025年）》中，战略性矿产资源目录扩充至36种，较2016年版增加了锰、钒、钛、铌、钽、铍、锗、镓、铟、铪、铼、硼等12种矿产。
2024年新修订的《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，战略性矿产资源目录由国务院确定并调整，并确立了相应的特殊保护、储备及应急体系。
显而易见，由于战略性矿产具备极强的重要性、特殊性与稀缺性，直接关系国家经济、产业与国家安全，世界各国均高度重视，并结合国家安全、科技发展与经济需求持续优化、扩容相关矿产名录。
“综合研判国内战略性（关键）矿产目录（清单），我们不难发现，被列入的均为事关国家经济安全，产业链供应链风险比较高的矿种。所以，《条例》明确规定由政府主导构建战略性矿产资源储备体系，提升产业链供应链安全势在必行。”业内人士分析说。
02
战略性矿产安全保障之路并非坦途
近年来，通过持续推进新一轮找矿突破战略行动，我国战略性矿产资源家底越来越厚实。自然资源部提供的数据显示，我国圆满完成了“十四五”找矿突破战略行动目标任务，稀土、钨、锡、钼、锑、镓、锗、铟、萤石、石墨等14种矿产储量居世界第一；2025年，煤炭、钒、钛、锌、稀土、钨、锡、钼、锑、镓、铟、金、碲、磷、萤石、石墨等17种矿产产量居世界第一，成功完成了“增储上产”双目标，不仅确保了我国产业链稳定和新兴产业发展，也为全球经济民生提供了保障。
与此同时，战略性共伴生低品位资源也取得重大进展。2025年1月，自然资源部发布消息称，新一轮找矿突破战略行动实施以来，部分战略性矿产共伴生低品位资源再评价工作成果喜人：我国镓、锗、铟等12种矿产全国资源量显著增加，与保有资源量相比，钴、铼新增资源量增幅超100%，镍、铟新增资源量增幅超30%，镓、锗、钒、钾盐等4种新增资源量增幅超10%。金、钽、稀土、锆矿种增幅也十分显著。其中，金矿新增资源量超1200吨（相当于新发现60个大型矿床），钒矿超1200万吨（相当于12个大型矿床），钾盐超1.6亿吨（相当于3个大型矿床）。
战略性矿产资源家底丰厚，并不意味着产业链供应链就十分安全，也不代表着这些丰厚的资源就转化为了先进产能和发展优势，更不意味着我国的战略性矿产安全保障就可以高枕无忧、一劳永逸。
“发现并探明了大量的战略性矿产资源，只能证明我国‘拥有’这些资源，增强了不怕‘卡脖子’的底气，但如果这些资源因为政策、技术、经济等因素无法得到很好的开发利用，不能将丰厚的资源家底转化为先进的产能、发展的硬实力和突出优势，那战略性矿产的产业链供应链安全照样无保障。”业内人士分析说。
此话并非杞人忧天。不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。我国战略性矿产安全保障工作如同建设高楼大厦一样，需要一座座矿山依靠“增储上产”源源不断地提供“钢筋”“水泥”“砖头”，积少成多、积沙成塔，最终完成这项宏大目标。
但现实情况却不容乐观。《中国矿业报》记者调研发现，受多重因素影响，部分地区对矿业发展重视不足，治理上一味踩“刹车”、不踩“油门”，只做“减法”、不做“加法”，约束限制类政策偏多，扶持激励举措不足，部分地区甚至设置层层壁垒限制、叫停矿业发展。更有个别地方将“无矿县”当作政绩，想方设法关停辖区内全部矿山。
不容忽视的是，在这种错误政绩观的左右下、“一刀切”的极端做法下，一些事关国家安全的战略性矿产也难以独善其身、幸免于难。一些地方政府仅凭一纸会议纪要、一个不实的匿名电话举报，就可以直接叫停甚至关停辖区内所有矿山，让到期该正常延续的矿业权无法得到延续，致使一些资源禀赋好、优势比较突出的萤石、金矿等战略性矿产资源无法得到正常开发利用。按当地政府的话说，中国不缺战略性矿产资源，也不在乎我们辖区内这点战略性矿产资源。我们辖区内矿山关了，可以从省外、国外购买，完全不会影响国内战略性矿产供应大局。
《中国矿业报》记者调研了解到，持这样想法的地方政府并不在少数，一些矿产资源并不丰富的地方，觉得当地矿业产业对地方经济贡献不大，自身还要承担安全和环保风险，不如一关了之、一了百了。殊不知，按下葫芦浮起瓢，即便把当地为数不多的矿山企业关了，其他领域的安全和环保问题依然忽视不得。而少数矿产资源比较丰富、矿业已成为当地支柱产业的地方，对矿业产业也不待见，这几年只堵不疏，变着法子做减法，在一次又一次的整合重组、关闭整顿中，许多矿山企业被直接淘汰出局，长期无法生产，导致其矿山沦为名义上依然存在、实际上停产多年的“呆死矿”。而当地政府还振振有词地说：“其他矿产资源不丰富、没有矿山企业的地方，经济发展形势照样很好，我们为什么冒这么大的安全和环保风险来发展矿业？难道离开了矿业，我们就无法发展了！”
试想，如果各个地方都打着这样的小算盘，守着“家门口”的战略性矿产这座资源宝库不让开发，不使其尽快形成先进产能和转化为现实生产力，而是舍本逐末、舍近求远，把战略性矿产的安全供应问题完全寄托在省外甚至国外，那我国的能源资源安全如何得到保障，工业粮食的“饭碗”又如何端牢？！
近年来，这种不良风气不仅未得到有效遏制，反而呈愈演愈烈之势，并开始向矿业产业上游——基础性地质调查和公益性、商业性矿产勘查领域蔓延。
西部一省份前几年在重要成矿带上发现了一个具有很好找矿前景的铜多金属矿，按当时的矿产勘查情况分析，完全可以找到一个大型的铜多金属矿，国家将其列为重要的战略性矿产资源储备基地。该项目在实施中虽然坚持绿色勘查，实现了生态保护与矿产勘查的协调发展，但地方政府却以保护生态环境、当地牧民不同意为由，多次拒绝该探矿权延续，致使本该有新发现、具有很大找矿潜力的勘查无疾而终。
“已发现探明的矿产地无法建设开发，已建成的矿山企业无法正常生产。这种局面不加以改变，‘上产’将成为一句空话，资源安全保障将成为无本之木、无源之水。”一位业内资深人士表示，更重要的是，矿业产业是一个高风险、高投入和建设周期长的综合性系统工程，从矿产资源勘查、综合评价到探明储量、矿山建设、正式生产，短则三五年，长则七八年。如果平时不加大矿产资源勘查力度，搞好矿产资源储备，不加快建设矿山企业、尽快形成先进产能，一旦有风吹草动，国家能源资源安全将受到严重影响。
这方面，我国曾有过惨痛教训。前些年煤矿企业大肆关闭，导致国内煤炭供不应求、价格大涨，一些地方煤炭价格曾飙至3000多元/吨，创出历史新高。而铁矿石更是国人说不出的痛。国内铁矿石品位较低、较难选冶，不得不长期依赖进口。国际巨头们看到铁矿石价格上涨，国内铁矿山全面恢复正常生产了，就开始故意打压铁矿石价格，让国内多数铁矿山企业亏本经营而不得不停产。等国内铁矿山企业大面积停产后，他们又开始哄抬铁矿石价格，而国内铁矿山企业因停产多日已“元气大伤”，根本无法在短期内恢复正常生产。在这一涨一跌的时间差内，国外巨头赚了个盆满钵满。
虽然近年来我国为了保障铁矿石资源安全供应推出了“基石计划”，想方设法提高国内铁矿石供给率，但进展并不尽如人意，国内铁矿石产量目标实现难度仍较大。
尤其是这几年来，在战略性矿产资源成为经济大国和资源大国博弈的筹码，产业链供应链风险愈益加剧的严峻形势下，如果不重视和加强本土战略性矿产资源勘查开发、增储上产，而把希望完全寄托在海外市场，那无疑是与虎谋皮、“自废武功”。
“只有坚持以国内为主，以国外为辅，牢牢把战略性矿产的‘饭碗’端在自己手中，而且装的是国内的‘粮食’，我们的发展底气才能十足，我们的能源资源安全才能得到保障！”国内有关专家分析说。
03
战略性矿产保障地方政府当挑起大梁
战略性矿产是“国之大者”，保障国家能源资源安全是各级政府义不容辞的责任和义务，更是正确政绩观在总体国家安全观和矿产资源领域中的具体体现。
《条例》明确指出，国家按照政府主导、社会共建、多元互补、高效协同的原则，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系。这对各级政府来说，是一个必须以实际行动来回应并力争交出合格答卷的必答题。
据了解，为了确保战略性矿产资源安全，《条例》特别明确，急需开采战略性矿产资源的，经国务院同意，可以由省级以上人民政府自然资源部门直接授予采矿权。同时，《条例》还专门规定，战略性矿产资源以及跨省、自治区、直辖市的矿产资源和我国领海及管辖的其他海域的矿产资源，由国务院自然资源主管部门或者授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门组织矿业权出让。
“战略性矿产资源储备能够降低资源供给风险，提高资源保障能力，增强国际资源话语权、价格影响力及资源交易谈判能力。”自然资源部咨询研究中心咨询委员刘随臣认为，完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系，要始终坚持系统思维，加强顶层设计，统筹资源开发、利用、保护各环节，健全法规制度体系，实现全要素全周期管理。要强化规划引领统筹，突出地方政府责任，以战略性矿产资源为重点，在国土空间规划中为重要能源和战略资源基地预留足够空间，科学编制“十五五”全国矿产资源规划，统筹高质量发展与高水平安全和保护的关系。合理划定能源资源基地和国家规划矿区，引导矿产资源产能布局优化调整。
而战略性矿产资源储备体系又是一项综合性系统工程，需要多方发力、多方面齐头并进。产品储备主要凭借的是“上产”。只有在建在产矿山规模上去了，且能正常连续上产，产量才能有保障，产品储备也就自然水到渠成、高枕无忧。而产能储备的着力点则在新建矿山项目上。只有把矿山建成了，生产系统形成了，且随时保持着“要规模有规模，要产量有产量”的“备产”状态，才能积谷防饥、有备无患。产地储备则应在矿产勘查方面下功夫。要通过矿产勘查、综合评价、水文地质调查等必要性、基础性工作，不仅要探明、圈定出矿产资源储量，还要做好开发利用前的各项准备工作，以确保在必要情况下能快速做到开发利用。
无论是在建在产矿山的正常生产，或是新建矿山的产能储备，抑或是矿产地储备，均离不开当地政府的全力支持。当地政府唯有树立大局观念，把能源资源安全保障作为执政之要，以系统思维来统筹考虑矿业开发与安全生产、矿业开发与生态保护的关系，才能不断提高战略性矿产保障程度，才能把工业粮食“饭碗”牢牢端在自己手中。
事实上，在新一轮找矿突破战略行动中，有很多地方政府把能源资源安全摆在了头等位置，采取多项扶持政策来促进“增储上产”。新疆、甘肃、浙江等省级政府先后出台多项积极措施，加大矿业权投放力度，支持矿产资源勘查开发。四川凉山、甘肃平凉等地级政府，也高度重视矿产资源勘查开发工作。凉山州专门设立财政专项基金，支持并参与矿产资源勘查工作，并已从找矿成果收益中获得了丰厚回报。平凉市政府专门召开新一轮找矿突破战略行动推进会，并邀请省地勘单位参与指导，要求压实责任，全面推进新一轮找矿突破战略行动，力争“增储上产”。
作为煤炭大省的山西，依托本土丰富的非煤矿产资源，不断突破煤炭单一产业局限，开拓多元化发展新空间。5月21日，山西省省长卢东亮在省政府新闻办召开专题发布会介绍，当地非煤矿产储量家底丰厚，铝土矿、镁矿、耐火黏土保有量均位居全国首位，另有铁矿、珍珠岩、金红石等33类矿产储量跻身全国前十行列。过去5年，山西圆满超额完成国家下达的矿产勘查任务，不仅在吕梁勘测出国内规模最大的铝土矿床，还于晋西北区域探明一处黄金富集矿区，矿产储备实力稳步提升。
据了解，近年来，山西立足自身资源禀赋并紧扣国家战略需求，统筹矿产开采、冶炼加工全产业链协同发展。2025年山西氧化铝产量达2072万吨，金属镁产出16万吨，两项产品产能稳居国内前列。区域产业特色优势凸显，国内半数金属镓产自山西；从非常规天然气中提炼的氦气，广泛应用于高端制造与国防领域；本土研发的镁合金材料，也成功适配高铁、航空器制造场景。山西还搭建起国内交易规模领先的线上矿业权交易平台，依托市场化公开模式优化资源配置。自2024年至今，山西已有23宗矿业权完成公开出让，其中9宗为铝土矿相关权益，探明资源总量达1.24亿吨。待到“十五五”阶段建成投产，可形成千万吨级年产能力，能够将国内相关矿产对外依存度下调5个百分点。
山西还借助绿电园区、零碳产业园区建设契机，当地聚力打造新能源金属与半导体材料产业链。利用清洁电力开展电解铝生产，研发高强度环保铝合金，产品可应用于航空航天、电子信息等高端领域。同时全力攻坚镓提纯、碳酸锂制备等核心技术，培育第三代半导体、动力电池、新型储能等高附加值产业集群。
按照规划，“十五五”期间，山西将划拨20亿元专项资金用于新一轮的矿产勘探工作，着力打造多处具备战略价值的矿产接续供应基地，同时持续深挖非煤矿产价值，不断精进生产技术、打磨产品品质、拓宽市场渠道，以自身产业发展实力，为国家产业链供应链稳定保驾护航。
矿业用地作为制约战略性矿产勘查开发的“老大难”，一直悬而未决。这次新发布的《条例》明确指出，县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求。这强化了地方政府责任落实要求，为矿业项目顺利“落地”、尽快形成产能提供了组织和制度保障。
千难万难，政府重视就不再难。战略性矿产资源保障是“国之大者”“地（方）之要”，是一项涉及各级政府、方方面面的系统工程，而不是自然资源系统的“独角戏”、地勘单位一家的“分内事”。只有各级政府、各个部门高度重视战略性矿产资源的勘查开发工作，我国的战略性矿产保障能力才能稳步提高，我国的高质量发展之路才能行稳致远、越走越好！
原标题：《政府主导！我国战略性矿产保障能力有望稳步提升》