理解全过程人民民主：求解“公约数”，画出“同心圆”

“法律就是列出一个最大公约数，让不同群体利益受到相应的保障。”近日，在一场修法意见建议征询会上，上海市黄浦区南京东路街道基层立法联系点专家顾问彭辉教授说，全过程人民民主体现在立法过程，就是求解“最大公约数”的过程。

王红在上海中远两湾城住了20年。“早上晨练，晚上夜跑，现在的苏州河岸线非常‘亲水’。”王红说，因为沿河面积属于小区业主，她亲历了苏州河岸线资源从“私享”到“共享”的过程。

无论是立法，还是治理，全过程人民民主正是通过制度化的参与渠道和精细化的意见转化机制，在一件件实事、一场场协商中，画出民心与法治、共享与权益之间的最大同心圆。

2024年9月，南京东路街道办事处被上海市人大常委会确立为基层立法联系点。本文图片 澎湃新闻记者 邹娟 摄

“最大公约数”怎么求？

6月1日，一场《上海市家政服务条例》修法工作意见建议征询会在南京东路街道基层立法联系点举行。

同日，上海市政府召开新闻发布会，介绍《上海市服务业发展“十五五”规划》有关情况。会上透露，现行《上海市家政服务条例》于2020年5月1日实施，在规范市场秩序、保障各方权益、建立协同管理等方面发挥了积极作用。新条例预计在年底前颁布。

上海市黄浦区南京东路街道基层立法联系点一角。

“5月29日我刚参加了一个南京东路街道基层立法联系点开展的关于青年发展型城市建设的宣传普法活动，没想到才过了一个周末，又邀请我参加家政服务条例的意见建议征询活动。”上海艺恩家庭服务有限公司总经理张超是前来参会的企业代表之一。他发现，和他一起参会的，有同行，更多是各行各业的生面孔。“我是做收纳行业的，坐我旁边的是月嫂，会上还有学者、居民、执法人员、人大代表……氛围既宽松也严肃。”张超说，收纳在家政行业里算比较新的业态，虽然发展很快，但面临着缺乏行业标准、家政人员流动大难管理、维权没有依据等问题。这些，他统统在会上直言。

“市人大形成立法草案，其实时间非常有限，在向社会公开征询的过程中，‘翻译’很重要。”上海社科院法学研究所研究员、博士生导师彭辉教授，是南京东路街道基层立法联系点专家顾问，他告诉澎湃新闻记者，他们团队做的，是立法“翻译官”的工作：首先，将专业性很强的“法言法语”翻译成不同层次老百姓能听懂的“群言群语”。老百姓发表意见，肯定是就某一个或几个点展开，征询结束，他们再把这种“群言群语”提炼转化为“法言法语”。

6月1日，一场《上海市家政服务条例》修法工作意见建议征询会，在上海市黄浦区南京东路街道基层立法联系点举行。

“立法从来不是单一维度，一定是多重利益的博弈和平衡。法律就是列出一个最大公约数，让不同群体利益受到相应的保障，进一步促进产业的发展。”彭辉说，也正因为此，全过程人民民主在立法过程中就尤为重要。不仅仅是老百姓“一个都不能少”，彭辉记得，有老外参加基层立法点的征询会后告诉他，自己来中国20年了，他“是老外但不是外人”。“基层立法联系点，我觉得是中国式民主一个重要的体现和载体。”彭辉说道。

南京东路街道透露，2024年9月，南京东路街道办事处被上海市人大常委会确立为基层立法联系点，与市政府设在辖区内的顺天村居民区基层立法联系点共同构建起“党建引领、双轨并行、上下联动、多元共治”的特色立法参与模式。2025年，南京东路街道基层立法联系点围绕《上海市民营经济促进条例》等13部地方性法规征集民意，累计报送意见建议781条，86条建议被正式采纳。

“最大同心圆”怎么画？

6月2日下午，上海苏州河边，平静的河面偶有游船驶过。昌化路桥上，三三两两的“老外”驻足，打卡天安千树。邻近游船码头的一个景观处，几名盛装的行人架起三脚架取景拍照。

6月2日，苏州河，昌化路桥，天安千树。

上海中远两湾城社区，沿苏州河而建。小区靠近河岸线的面积，产权属于全体业主，是写在房产证上的“私家风景”。截至2020年，苏州河两岸42公里已经贯通了39公里，仅剩中远两湾城最后的断点。

“难免会担心，如果岸线开放共享，环境会不会反而变差了，居民的生活会不会受干扰。”宜川路街道湾西街区党支部书记邵建萍回忆道， “当时社区的贯通同意率不到10%，有一栋楼150户里只有3户同意，“那时我们上门做工作，业主间流传着‘三不原则’：不开门、不接电话、不听居委会‘忽悠’。”

为此，宜川路街道将工作阵地搬到居民楼下。普陀区重大工程建设项目管理办公室、区建设和管理委员会等十几家部门组成“联合接待点”，现场收集居民意见，解答居民问题。

最终，接待点收集到2000多条居民意见建议。“电梯天天关人，先解决这个，再谈贯通。”“停车难怎么解决？”中远两湾城第三居民区党总支书记恽梅称，意见收集多了，他们发现，必须正视这些“身边事”，“贯通”才能赢得民心。此后，街道和居民区党组织牵头，先后召开了13场专题磋商会，将2000多条意见梳理成13个主题的“项目清单”。

6月2日，苏州河边，盛装前来打卡的游客。

最终，苏州河岸线随着一项项承诺落地打开。2020年底，这最后的1.69公里岸线顺利打通，苏州河上海中心城区段宣告全线贯通。这项曾被认为“不可能完成的任务”，通过践行全过程人民民主，将各方声音化为“有序表达”，通过群众共商共议实现从“沿河不见河”到“近水更亲水”的转变。